EU kortslutter magten og spytter nødretslove ud som aldrig før

I Europa-Parlamentet og blandt eksperter stiger bekymringen over at se EU’s ”kriseparagraf”, artikel 122, anvendt som hverdagskost. I det foregående årti blev nødretsartiklen kun brugt som basis for ny lovgivning tre gange i alt. Nu er den blevet anvendt som hjemmel fem gange bare siden i sommer.

EU-Kommissionens formand, Ursula von der Leyen, er blevet storforbruger af Lissabontraktatens gummiparagraf. 
EU-Kommissionens formand, Ursula von der Leyen, er blevet storforbruger af Lissabontraktatens gummiparagraf.  Foto: Yves Herman/Reuters/Ritzau Scanpix
Thomas Lauritzen

BRUXELLES: Er krisen det nye normal? Hvor længe kan en undtagelse være en undtagelse, inden den bliver en permanent tilstand? Den slags spørgsmål er begyndt at svirre i Europa-Parlamentet og andre steder i EU-hovedstaden.

Årsagen er en frygt for, at EU’s voldsomt stigende anvendelse af særlig nødlovgivning ender med at underminere magtbalancerne og selve unionens demokratiske legitimitet.

For én ting er en krise, der varer nogle måneder og derfor midlertidigt kan skabe behov for hurtige og drastiske beslutninger. Men hvad så, når den ene katastrofe glider over i den anden – fra pandemi til krig og videre til energikrise – over tre år?

Så lang tid har Den Europæiske Union nu reelt fungeret som et krisesamarbejde. Og lige så længe har EU placeret sig selv i en juridisk nødretstilstand, som aldrig er set i den grad før.

Når de europæiske energiministre torsdag samles til nok et ekstraordinært krisemøde, så skal de tage stilling til flere nye nødretslove; og så sent som tirsdag spyttede EU-Kommissionen på rekordtid endnu et forslag ud af samme type.

Det var det femte af slagsen bare siden sommerferien. Alt sammen baseret på en nødregel i Lissabontraktaten, der før i tiden kun blev brugt uhyre sjældent.

Både V og S er bekymrede over udviklingen

”Vi har aldrig set de her regler blive brugt konstant på den måde før. Det er meget bekymrende, at man i den forstand risikerer at gøre en juridisk nødsituation permanent. Når man ophæver normaliteten, så er vi på vej ud på et skråplan,” siger Morten Løkkegaard (V), næstformand i Europa-Parlamentets liberale gruppe.

Når man ophæver normaliteten, så er vi på vej ud på et skråplan.

Morten Løkkegaard (V), næstformand i Europa-Parlamentets liberale gruppe

Også lederen af de danske socialdemokrater i parlamentet, Christel Schaldemose, advarer imod at lade nødretsreglerne tage overhånd, selv om hun godt kan forstå behovet for dem lige nu.

”Vi må tale om, hvordan vi kan undgå, at det her på længere sigt udvikler sig til en underminering af Europa-Parlamentets rolle og dermed en vigtig del af den demokratiske legitimitet i systemet,” siger Schaldemose.

Indtil videre har parlamentet vist forståelse for situationen, men bekymringen vokser. Ikke mindst i udvalget for institutionelle forhold, hvor gruppen De Grønnes koordinator, tyskeren Damian Boeselager, slår alarm.

”Hurtig handling er nyttig i en krise. Men vi må passe på den demokratiske magtbalance, legitimiteten og åbenheden, hvis vi skal undgå at se misbrug af den her nødretslovgivning,” siger Boeselager.

Gummiparagraf i sving igen denne uge

Denne uges nye kriseforslag fra kommissionen går ud på at lægge kunstigt loft over gaspriserne. Tidligere har det handlet om for eksempel fælles gasindkøb eller afgifter pålagt forskellige energiproducenter. Alt sammen i et næsten desperat forsøg på at inddæmme den krise på det europæiske energimarked, som Ruslands krig mod Ukraine har skabt.

EU-traktaternes kriseparagraf

Vedtagelse af foranstaltninger i tilfælde af vanskeligheder i en medlemsstat

Artikel 122, Stk.1

Med forbehold af de øvrige procedurer i traktaterne kan Rådet, der træffer afgørelse på forslag af Kommissionen, i en ånd af solidaritet mellem medlemsstaterne vedtage foranstaltninger, der er afpasset efter den økonomiske situation, navnlig hvis der opstår alvorlige forsynings-vanskeligheder med hensyn til visse produkter, især på energiområdet.


Kilde: Lissabontraktaten

Alle disse nødlove og lovforslag – og andre af samme type vedtaget under coronakrisen – har det til fælles, at de sætter EU’s normale lovgivningsprocedurer ud af kraft. Som hjemmel henviser de alle til Lissabontraktatens særlige ”kriseparagraf”, artikel 122.

Det er en gummiparagraf, som ”i en ånd af solidaritet” kan anvendes i krisesituationer, ”navnlig hvis der opstår alvorlige forsyningsvanskeligheder med hensyn til visse produkter, især på energiområdet,” som der står.

Artikel 122 udmærker sig for eksempel ved, at den ikke kræver enstemmighed blandt medlemslandene for at vedtage lovgivning, uanset det politiske område. For eksempel pålægger en nødretslov vedtaget i oktober medlemslandene at inddrage ”solidaritetsbidrag” fra energivirksomheder, selv om enhver lovgivning om beskatning normalt vil kræve enstemmighed i EU.

Artikel 122 er også en hjemmel, der tillader Kommissionen og medlemslandenes regeringer at vedtage regler uden om Europa-Parlamentet via en meget hurtigere procedure. Til gengæld har præcedens været, at artiklen kun må bruges sjældent, og kun til at vedtage midlertidige nødforanstaltninger.

En sjældenhed er blevet hverdagskost

Efter Lissabontraktatens ikrafttrædelse 1. december 2009 blev artikel 122 således kun brugt som hjemmel til nye love i alt tre gange gennem det næste tiår helt frem til 2020: to særlige forordninger i 2010 og 2015 om en midlertidig hjælpefond for eurolande truet af gældskrisen, og så en forordning om støtte til medlemslande i frontlinjen af EU’s flygtningekrise i 2016.

Vi må tale om, hvordan vi kan undgå, at det her på længere sigt udvikler sig til en underminering af Europa-Parlamentets rolle.

Christel Schaldemose (S), medlem af Europa-Parlamentet

Anvendelsen af den særlige ”kriseparagraf” var så sjælden, at de færreste selv i EU-systemet nogensinde havde hørt om den.

Tal fra den juridiske tjeneste i EU’s ministerråd viser, at det ændrede sig med udbruddet af covid19-pandemien i 2020. Alene det år blev artikel 122 hevet op af skuffen og anvendt som basis for særlig corona-lovgivning hele tre gange.

Det var blandt andet nødretsartiklen, der var hjemmel for den grundlæggende del af EU’s banebrydende genopretningsplan med tusindvis af milliarder kroner i støtte til de lande, hvis økonomier er hårdest ramt af pandemiens konsekvenser.

Siden er EU-Kommissionens formand, Ursula von der Leyen, blevet så vild med artikel 122’s kortslutning af de normale beslutningsprocedurer, at dens anvendelse er vokset kraftigt i frekvens.

Tæller man denne uges forslag med, så er nødretsartiklen nu blevet brugt otte gange siden foråret 2020 – heraf fem gange bare siden august i år – mens den altså kun blev brugt til ny lovgivning i alt tre gange i hele det foregående årti.

Risiko for kortslutning af lovgivningssystemet

Den udvikling giver anledning til hævede øjenbryn blandt uafhængige EU-eksperter, selv om de godt kan få øje på begrundelsen for den.

Udvikling i nødretslove

Anvendelse af artikel 122 som hjemmel for ny lovgivning siden Lissabontraktatens ikrafttrædelse 1. december 2009

2009-2019

Tre forordninger i alt:

  • To om euroens økonomiske redningsfond, ESM (2010 og 2015).
  • En om solidaritet med lande under særligt pres på grund af flygtningekrisen (2016).

2020-2022

Otte forordninger indtil videre:

  • Nødretslov om krisestøtte som følge af covid19-epidemien (vedtaget april 2020).
  • Oprettelse af system for midlertidig støtte til ledige på grund af covid19-epidemien (vedtaget maj 2020).
  • Oprettelse af nye regler som led i skabelsen af EU’s genopretningsfond (vedtaget december 2020).
  • Koordinerede foranstaltninger til reduktion af efterspørgslen på gas (vedtaget august 2022).
  • Nødindgreb for at imødegå høje energipriser (vedtaget oktober 2022).
  • Koordinering af indkøb af gas og udveksling af gas på tværs af grænserne (foreslået 18. oktober 2022).
  • REPowerEU: Ramme for fremskyndelse af udbredelsen af vedvarende energi (foreslået 9. november 2022).
  • Markedskorrektions-mekanisme til beskyttelse mod uforholdsmæssigt høje gaspriser i EU (foreslået 22. november 2022).

Kilde: EU's ministerråd og EU-Kommissionen

”Enhver kan forstå, at det har været nødvendigt for EU at vise handlekraft. Men nødretstilstanden skal jo helst ikke fortsætte så længe, at det bliver normalen. For det er en kortslutning af lovgivningssystemet og dets demokratiske balancer,” siger Ditte Marie Brasso Sørensen, chefanalytiker hos Tænketanken Europa:

”Man kan ikke sige, at vi er der endnu. Men hvis de her metoder fortsætter længe ud over den akutte krisesituation, så opstår der virkelig problemer.”

Brasso Sørensen påpeger, at de europæiske stats- og regeringsledere samtidig har holdt mange flere topmøder, end de plejer, og at de i stadig stigende grad diskuterer lovgivning i detaljer.

”Bare fra marts 2020 til juni 2021 var der syv fysiske EU-topmøder og 12 videokonferencer for toplederne. Altså reelt 19 topmøder på bare lidt mere end et år! Det er lidt svært at gennemskue, hvor det efterlader Europa-Parlamentet,” siger hun.

Krisen afslører behov for reformer

På Københavns Universitet siger EU-professor Marlene Wind, at den lange krise med nye typer lovgivning understreger behovet for at give systemet en overhaling.

”Man kan godt se, hvorfor EU har grebet til nødretslovgivning en række gange i løbet af den her helt enestående periode. Vi har haft den første pandemi i 100 år og den første krig i Europa siden Anden Verdenskrig. Så der ville nok have været masser af kritik, hvis EU ikke havde handlet hurtigt,” siger hun.

”På den anden side må den her situation nok give anledning til at se på reglerne på ny. Hvornår er noget en nødretstilstand, og hvor længe kan den vare? Fungerer systemerne, som de skal? Det er noget, der kan skubbe til en debat om behov for at ændre på traktaterne igen,” siger Marlene Wind.

I Europa-Parlamentet efterlyser Damian Boeselager fra den grønne gruppe, at man indfører nye procedurer, der kan give parlamentet adgang til medindflydelse også på nødretslovgivning.

”Vi må skabe hurtigere procedurer med klare og bindende tidsfrister for både parlamentet og ministerrådet, specielt når det gælder nødretsprocedurer,” siger han.

Tid til at se på traktaten?

Den danske socialdemokrat Christel Schaldemose mener også, at der er behov for at skabe nogle nye procedurer og arbejdsgange.

Enhver kan forstå, at det har været nødvendigt for EU at vise handlekraft. Men nødretstilstanden skal jo helst ikke fortsætte så længe, at det bliver normalen. 

Ditte Marie Brasso Sørensen, chefanalytiker, Tænketanken Europa

”Parlamentet må også se på sig selv, for det er rigtigt, at mange processer her går alt for langsomt til at være brugbare i en krisesituation. Vi bør foreslå forhandlinger om det, for eksempel med det formål at skabe nogle nye lynprocedurer for høring af parlamentet,” siger Schaldemose.

Hun foreslår, at det kunne ske i forbindelse med konstitueringen af et nyt parlament efter næste valg til Europa-Parlamentet i 2024. Til gengæld mener Schaldemose, at det burde kunne klares indenfor traktatens nuværende grundregler.

Venstres Morten Løkkegaard er meget mere parat til at diskutere traktatændringer for at undgå, at nødretsreglerne bliver misbrugt.

”Jeg opfatter den her udvikling som udtryk for et dybere skred, der sætter spørgsmålstegn ved retstilstanden i EU på længere sigt. Det er jo ikke fordi, at vi løber tør for kriser. Og hvor ender det her så,” siger han:

”Når noget skrider på den måde, så må vi have fat i de store redskaber. Derfor vil jeg ikke udelukke, at det bliver nødvendigt at se på ændring af traktaten.”

Politik har aldrig været vigtigere

Få GRATIS nyheder fra Danmarks største politiske redaktion

Omtalte personer

Christel Schaldemose

MEP (S)
cand.mag. i historie (SDU 2002)

Morten Løkkegaard

Næstformand, Renew Europe, MEP (V), kommunalbestyrelsesmedlem, Gentofte Kommune, fhv. MF (V)
journalist (DJH 1988)

Marlene Wind

Professor og centerleder, Center for Europæisk Politik, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, professor, iCourts, Juridisk Fakultet, Københavns Universitet, forfatter, særlig rådgiver for EU’s Udenrigschef Josep Borrell
cand.scient.pol. (Aarhus Uni. 1993), ph.d. (Europa Universitetet i Firenze 1998)