EU-ekspert: Kan vi med rette kalde os for retsstat?

Af Peter L. Vesterdorf
Seniorrådgiver i advokatfirmaet Publicure

Det er næsten lige meget, hvordan man bærer sig ad. At føre retssag om et EU-retligt spørgsmål kræver under alle forhold ikke blot mange penge, men også tid og tålmodighed. Det bør ikke fortsætte sådan.

Peter L. Vesterdorf
Seniorrådgiver i advokatfirmaet Publicure

Mens vi med nogen ret kan glæde os over, at Danmark har et velfungerende folkestyre, ganske udstrakt ytringsfrihed og en ikke korrupt offentlig forvaltning, så giver hverken det danske eller EU's retssystem, som vi er en del af, grund til tilfredshed endsige glæde.

Det bør ændres, og vejen dertil forudsætter en reform af begge systemer, hvis man med rette skal kunne kalde Danmark en retsstat og EU en retsstat eller -union.

Hvad er så problemet? Er det dårlige, korrupte eller dovne dommere? Nej, det er det - i hvert fald i almindelighed - ikke. Men hverken Danmarks eller EU's retssystem fungerer tilfredsstillende. For retssager tager alt, alt for lang tid.

Det kan ødelægge en virksomhed og/eller gøre det svært for ikke at sige umuligt for den at planlægge, og årelang venten på en dom kan ødelægge en person. Når der til kommer, at advokatbistand er dyr, at retsafgifterne i Danmark er høje, og at adgangen til fri proces både i sager ved danske domstole og ved EU-Domstolen er restriktiv, står det klart, at der er stor ulighed i borgeres og virksomheders adgang til de to retssystemer, og at mange helt vil afstå fra at benytte retssystemet til at forsvare deres rettigheder.

Det siger sig selv, at problemet med retsafgifter og fri proces kan løses. Det er kun et spørgsmål om penge og om at prioritere hensynet til borgeres og virksomheders retssikkerhed frem for offentlige udgifter, der ikke er af principiel, retssikkerhedsmæssig betydning.

For lange tidsfrister
Hvad angår de alt for langvarige retssager, er det forbløffende, at man i vor digitale tidsalder fortsat har tidsfrister på to måneder for indgivelse af skriftlige indlæg som svarskrift, replik og duplik i sager for EU-Domstolen, det vil sige lige så lange frister som dengang, da alt stort set måtte foregå via post eller kurér.

Spørgsmålet er derfor, om tiden ikke er kommet til, når det gælder klager til Kommissionen f.eks. over statsstøtte, der kan medføre beslutninger, som kan indbringes for EU-Domstolen, at gennemføre en reform, der forkorter tidsfristerne betydeligt.

Man kunne f.eks. forkorte tidsfrister i direkte søgsmål mod Kommissionen fra de gældende to måneder til 5-6 uger, hvilket dog kræver traktatændring. Den typiske svarfrist på to måneder i traktatkrænkelsessager mod medlemslandene fastsættes af Kommissionen og kunne også gøres kortere, og Kommissionen burde ophøre med at give regeringer fristforlængelse i sådanne sager, medmindre der kan påvises helt ekstraordinære forhold som begrundelse.

Det samme burde gælde i andre sager, hvor Kommissionen anmoder om oplysninger. Hidtil har Kommissionen nærmest automatisk givet fristforlængelse. Man burde desuden afskaffe de såkaldte afstandsfrister for indsendelse af stævninger, appelskrifter osv. til EU-Domstolen. Afstandsfristerne fastlægges på basis af geografiske afstande og stammer fra en tid, hvor elektronisk forsendelse ikke var almindelig.

Hver gang en tidsfrist forkortes, forkorter det i høj grad den samlede sagsbehandlingstid. Alene ved hjælp af ovenstående midler kunne varigheden af en direkte sag mod en kommissionsbeslutning mindskes med mindst en til halvanden måned. Men der skal selvsagt mere til, hvis der skal opnås acceptable sagsbehandlingstider.

Engelsk som retssprog
Forkortelse af tidsfrister hjælper jo ikke så meget, hvis EU-Domstolen ikke er i stand til at arbejde effektivt, når sagen først er oplyst af parter og intervenienter. Det kan undre, at man i den digitale tidsalder, hvor de elektroniske hjælpemidler gør det muligt helt anderledes hurtigere end før at finde frem til fortilfælde i Domstolens praksis og til den relevante EU-lovgivning m.v., oplever så lange ventetider. Man kan måske ikke udelukke, at netop de store mængder af hurtigt tilgængeligt sagsmateriale (via internettet) i sig selv komplicerer sagerne og i realiteten mindsker EU-Domstolens produktivitet. Men noget kan givetvis nås ved en mere hensigtsmæssig arbejdstilrettelæggelse og opgavefordeling i EU-Domstolen.

En mere effektiv tilrettelæggelse af de nødvendige oversættelser af dokumenter ville kunne hjælpe meget i så henseende. Det kunne givetvis også være en fordel, som foreslået af den danske udenrigsminister Martin Lidegaard (R) i et debatindlæg på Altinget, at gøre engelsk til det generelle retssprog ved EU-Domstolen og undersøge mulighederne for at begrænse antallet af oversættelser i det hele taget.

Det ville også kunne hjælpe på forholdene, hvis Retten, der er en af EU-Domstolens instanser, og som har kompetence til at afgøre direkte søgsmål, f.eks. angående en kommissionsafgørelse, ville afgøre spørgsmål om parters adgang til overhovedet at anlægge en given sag (jfr. begrebet søgsmålskompetence) kort tid efter afslutningen af den såkaldte skriftveksling mellem parterne og eventuelle intervenienter i form af stævning, svarskrift osv.. Det ville forhindre, at sagsøgere efter at have ventet i måneder eller år kan komme ud for slet ikke at få en materiel afgørelse, men derimod en afvisning på et rent formelt grundlag eventuelt efter at have anket Rettens afvisning til EU-Domstolen, dvs. den øverste instans.

En del af EU-Domstolens sager begynder med en klage til Kommissionen over statsstøtte til en virksomheds konkurrenter, og, uanset at den foreløbige undersøgelse bør vare højst to måneder, er det kritisabelt, at der undertiden går op til halvandet år, før Kommissionen beslutter, om den vil indlede en formel undersøgelsesprocedure, der efter reglerne højst bør vare atten måneder. Hvis den formelle procedure ender med, at klagerne ikke får ret og anlægger sag ved EU-Domstolen, kan der let gå to år mere, før klagen er endelig afgjort, dvs. i alt cirka fire.

På papiret opfylder EU's retshåndhævelsessystem alle de krav, man kan have til en retsstat. Men det er et alvorligt problem for retsbeskyttelsen, hvis systemet svigter. Og det gør det. Kommissionen, der bl.a. skal føre tilsyn med gennemførelse af EU-retten under EU-Domstolens kontrol, opfylder den opgave alt for ineffektivt. Og EU-Domstolen er åbenlyst ude af stand til at leve op til kravet om rimelige sagsbehandlingstider.

Det er uacceptabelt og bør ændres. Kommissionen må prioritere anderledes eller tilføres flere midler. Det samme gælder EU-Domstolen, hvor en forøgelse af antallet af dommere, så Retten f.eks. fik to dommere for hvert medlemsland og ikke kun én som nu, kunne hjælpe meget.

En væsentlig forøgelse af antallet af såkaldte referendarer, dvs. juridiske medarbejdere for de enkelte dommere, kunne også hjælpe meget.

Penge, tid og tålmodighed
Men det er ikke kun EU's retssystem, der er kritisabelt. Det er det danske retssystem også. Det arbejder ligesom EU's ofte alt for langsomt. Den slags kan ændres, men det kræver politisk vilje og mod at gennemtvinge indgående ændringer i retssystemet. Hvis det skal lykkes, vil reelle fremskridt formentlig stå og falde med, hvorvidt et reformarbejde kommer til at foregå med eller uden medlemmer fra domstole, ministerier og styrelser, hvis interesser ikke nødvendigvis går i reformvenlig retning.

EU's retssystem og det danske er gensidigt afhængige. Danske domstole kan forelægge spørgsmål om EU-rettens fortolkning og gyldighed for EU-Domstolen til såkaldt præjudiciel afgørelse, der binder den forelæggende danske domstol. Man kan vedrørende en sag om et EU-retligt spørgsmål gå til en national domstol, hvilket EU-Domstolen synes at foretrække i stedet for anlæggelse af sager direkte ved EU-Domstolens ret i første instans (Retten), som så kan forelægge sagen for EU-Domstolen.

Men erfaringen viser, at det kan være svært at få en dansk domstols tilslutning til at forelægge et spørgsmål for EU-Domstolen, og kun en dansk domstol i sidste instans har pligt dertil. Det har den endda (groft sagt) kun, hvis den finder det fornødent. Der kan gå indtil flere år, før en dansk sagsøger i givet fald kan få en sag forelagt EU-Domstolen, som selv kan påregnes at bruge op til et par år på at besvare spørgsmålet fra den danske domstol.

Det siger sig selv, at det kræver penge og viljestyrke at søge sin ret ad den vej. Men det kan lade sig gøre, og det sker også, at en virksomhed eller en borger får medhold ved EU-Domstolen i en sag mod f.eks. den danske stat. I princippet er EU-Domstolen i flere henseender borgernes bedste værn mod magtmisbrug fra hjemlandets side. Så meget des vigtigere er det, at den arbejder effektivt og er – også i praksis – tilgængelig for alle.

Kommissionen har anbefalet, at virksomheder, når et EU-land har anvendt statsstøtte uden at anmelde det til Kommissionen, som man skal, går til en national domstol for at få støtten kendt ulovlig, suspenderet, tilbagebetalt på foreløbigt grundlag og eventuelt få tilkendt erstatning. Erfaringen viser imidlertid, at man ved danske domstole ikke alene kan komme ud for, at sagen søges trukket i langdrag bl.a. af statens advokat, men også for, at den pågældende domstol ikke ønsker at konsultere Kommissionen, uanset at Kommissionen har lagt op dertil i en meddelelse om samarbejde mellem den selv og de nationale domstole.

Sådan sikrer vi reform
Man kan i lyset af ovenstående konkludere, at det er næsten lige meget, hvordan man bærer sig ad. At føre retssag om et EU-retligt spørgsmål kræver under alle forhold ikke blot mange penge, men også tid og tålmodighed. Det bør ikke fortsætte sådan. Som det er nu, har staterne, der som bekendt ikke er hæmmet af mangel på økonomiske ressourcer til at føre langvarige retssager, en meget betydelig fordel i forhold til borgerne – selv de mere velstående af dem.

Hvordan kan man så opnå en reform af de omtalte retssystemer? Ja, for EU's vedkommende må man for det første sørge for at skaffe langt større ressourcer til Kommissionens generaldirektorat for konkurrence, men også til andre generaldirektorater. Hurtig indgriben fra Kommissionen i sager af akut betydning for virksomheder er meget vigtig, ikke blot i statsstøttesager, men også f.eks. i tilfælde af handelshindringer eller krænkelse af den fri bevægelighed på transportområdet.

For det andet må man sikre større effektivitet i EU-Domstolen ved at tilføre den flere ressourcer og ved interne omlægninger bl.a. med hensyn til sprog og oversættelser.

For det tredje må man, hvad der til en vis grad kan ske uden traktatændring, forkorte visse af de ret lange tidsfrister i sager ved Kommissionen og ved EU-Domstolen. For Danmarks vedkommende vil en dybtgående reform, bl.a. med hensyn til domstolssystemets opbygning, arbejdsmåde og reel adgang til domstolene, være på sin plads - og er påkrævet, hvis vi virkelig skal fortjene betegnelsen retsstat.

De nævnte alvorlige svagheder i retssystemerne bør ikke overskygge, at der kan være fornuft i at klage til Kommissionen, hvis man mener, at EU-retten overtrædes, for det er heldigvis ikke sådan, at der altid skal en retssag til for at få medhold.

For, selvom medlemslande ofte er genstridige og ikke sjældent nægter at bøje sig for en kommissionsafgørelse, der går dem imod, sker det modsatte da heldigvis også. Hvad, der mangler, er blot, at såvel Kommissionens som EU-Domstolens sagsbehandling bliver væsentligt mere effektiv, ligesom det danske retssystem bør blive det – ikke mindst i relation til EU-sager. Og i modsætning til EU-systemet kan det danske retsvæsen i hvert fald ikke skyde skylden for langsommelig sagsbehandling på behovet for oversættelse af dokumenter.

At en nylig analyse fra Kommissionen viser, at sagsbehandlingstider i civile sager ved danske domstole er kortere end i de fleste andre EU-lande, bør ikke give anledning til særlig glæde. For sagsbehandlingstider er generelt meget lange i EU. Et kig på sagsbehandlingstider ved de danske landsretter viser, at de fortsat er alt for lange og væsentligt længere end de foregående 4-5 år. F.eks. er de i civile 1. instanssager ved Vestre Landsret gået fra et gennemsnit på cirka 13 måneder i 2009 til godt 24 måneder i første halvår af 2014. Sagsbehandlingstiderne i ankesager ved Højesteret er dog gået i retning af at blive lidt eller noget kortere end før.