Kronik: Mistillidsparadigmet i forsyningssektoren hører til på historiens mødding

KRONIK: New Public Managements mistillidsparadigme og ensidige fokus på økonomi lader hånt om offentlige forsyningsvirksomheders samfundsansvar. Men der er håb for en ny styringsæra baseret på tillid, skriver Bo Asmus Kjeldgaard og Ib Larsen

Af Bo Asmus Kjeldgaard og Ib Larsen
Direktør, Greenovation, tidligere miljøborgmester, København og konsulent, tidligere direktør, miljøkontrollen, København

Det nye forsyningstilsyn under energi-, miljø- og klimaminister Dan Jørgensen (S) kom midt i coronakrisen med en ny rapport om effektivisering af fjernvarmesektoren. Her lægger Forsyningstilsynets direktør ikke skjul på, hvad der er rapportens formål:

"Produktion og distribution af fjernvarme er sammen med distribution af elektricitet domineret af monopoler. Det indebærer et manglende effektivt konkurrencepres og dermed et betydeligt fravær af de incitamenter for effektivisering, som almindelige konkurrenceudsatte virksomheder har. En effektfuld måde at sikre sådanne incitamenter er gennem en velindrettet regulering."

Ifølge Forsyningstilsynet er fjernvarmeværker og eldistribution altså egocentriske monopoler, som må styres stramt for at sikre effektiv drift. Det er tilsyneladende glemt, at det er samfundsejede sektorer, hvis formål er at sikre den størst mulige samfundsnytte, og hvis kommunale, forbrugerstyrede bestyrelser og ledelsers formål er at effektivisere og udvikle anlæggene og løbende tilpasse dem skiftende samfundsmæssige behov.

Hermed fortsætter ministeren den mistillidsbaserede statslige styring af forsyningssektoren, der har været fremherskende i de seneste 20 år, understøttet af dyrt betalte managementkonsulenter.

To budskaber milevidt fra hinanden
Men kun en uge efter rapporten kommer boligminister Kaare Dybvad Bek (S) og udlændinge- og integrationsminister Mattias Tesfaye (S) på banen og lægger i en kronik i Politiken stor afstand til den mistillidsbaserede styring af den offentlige sektor.

Ministrene understreger befolkningens store opbakning til vores fælles sundhedsvæsen, ”der har omlagt sygehusene på en måde og i et tempo, få havde forestillet sig”, og konkluderer, at det i disse dage besvarer sig selv, ”om flere opgaver burde udsættes for konkurrence, og om man burde skubbe mavesure overlæger med briller i panden til side og lade sig inspirere af managementkonsulenterne fra det nye glashus nede på havnen”.

Der er kun én uge imellem de to udmeldinger fra regeringen. Men de er så milevidt fra hinanden, som man overhovedet kan forestille sig. Fra Dan Jørgensens mistillid til de to kronikørers stærke budskab om tillid til den offentlige sektor. Kaare Dybvad Bek og Mattias Tesfayes udmelding vækker et lille håb om et paradigmeskifte. Måske tør man endda håbe på, at kronikørernes erkendelse vil kunne brede sig til andre dele af den offentlige sektor, så også forsyningssektoren slipper for flere syge mistillidsbaserede styringsforslag.

Hvis det er tilfældet, skal vi være glade for, at pandemien ramte os nu, mens der stadig er tid til at reflektere over, hvad det er for en offentlig sektor, vi ønsker. På et tidspunkt vil enhver offentlig ledelse, der konstant bliver presset til at fokusere på bureaukratiske regler og effektivitetsmål, blive gode til lige netop dét, mens innovation, samfundshensyn og motivation bliver efterladt derhjemme på hattehylden. Mistillidsparadigmet vil lige så langsomt blive selvopfyldende.

Fælleskommunale selskaber af egen fri vilje
Vi vil i denne kronik se på den historiske udvikling i styringsparadigmet for den offentlige forsyningssektor for at forstå, hvor store konsekvenser det politiske paradigmeskifte fra tillid til mistillid har været, og hvor vigtigt kronikørernes opgør med mistillidsparadigmet kan vise sig at blive.

Det traditionelle styringsparadigme for den offentlige forsyningssektor kan beskrives som tillidsbaseret. Den offentlige sektor stod som garant for fælleskabets interesser og tog over, hvor den private sektors økonomiske interesser ville kunne komme i modsætning til fælleskabets interesser.

Et enkelt citat fra den store vandmiljøplan i begyndelsen af 70’erne illustrerer fint tankegangen: ”Spildevandsanlæg bør af hensyn til effektiv drift og vedligeholdelse fastholdes i offentligt regi” (Spildevandscirkulæret fra 1974).

Læs den lige igen: Effektiv drift og vedligeholdelse af den offentlige infrastruktur kræver, at anlæggene fastholdes i offentligt regi. Det er svært at forestille sig, at en sådan sætning og vore dages mistillidsbaserede styringsparadigme kan være skrevet på den samme planet.

Da de fælleskommunale affaldsselskaber opstod i løbet af 70’erne, skete det udelukkende på baggrund af kommunernes egne beslutninger – helt uden statslige forsyningstilsyn eller andre kontrolforanstaltninger. En effektiv og miljømæssig håndtering af de store affaldsmængder, der fulgte med 60’ernes vækstboom, krævede avancerede affaldsbehandlingsanlæg, som var større end de enkelte kommuners behov, og kommunerne svarede af sig selv målrettet på udfordringen.

Helt op til omkring år 2000, da et nyt styringsparadigme slog igennem, var den offentlige forsyningssektor både kvalitetsmæssigt og prismæssigt i den internationale elite. Folk kom på studiebesøg langvejs fra for at se vores løsninger indenfor fjernvarme, affald, spildevand, grundvand og energi. De kommunale fælleskaber og de forbrugerejede selskaber formåede at prioritere overordnede samfundshensyn, samtidig med at anlæggene var effektive og veldrevne.

NPM bygger på mistillid
Men i løbet af 1990’erne var et nyt styringsparadigme vokset frem: New Public Management (NPM). Mange af os, der var aktive i offentlig politik eller forvaltning på det tidspunkt, kiggede på den nye trend med hovedrysten. Vi vidste godt, at der altid var behov for moderniseringer og effektiviseringer, men NPM, troede vi ikke på, ville få nogen som helst gang på jorden i Danmark. Den var simpelthen for udansk.

NPM bygger på mistillid til den offentlige sektor. Grundtesen er, at alle individer og organisationer drives af deres egennytte og derfor altid forsøger at maksimere egne fordele og økonomiske gevinster. Da den offentlige leder ikke har et personligt incitament til at effektivisere, vil der ifølge NPM ikke kunne ske nogen effektivisering, med mindre man gennem en alenlang række af styringsmekanismer tvinger den offentlige sektor til at effektivisere. Vi kender dem alle: privatisering, udlicitering, konkurrenceudsættelse, selskabsdannelse, benchmarking, målstyring, taxameterprincip og så videre.

Det helt store problem er imidlertid, at hvis NPM’s grundidé ikke holder, hvis den offentlige leder faktisk motiveres og drives af andre faktorer end egennytte, hvis samfundshensyn, omkostningerne for borgere og virksomheder eller bare det at ville gøre sit arbejde bedst muligt er vigtige motivationsfaktorer for den offentlige leder, er NPM ingenting – den er fuldstændig meningsløs.

Første gang, affaldssektoren møder NPM i fuldt flor, er i Miljøministeriets rapport "En effektiv affaldssektor" fra 2004. Til trods for, at rapporten indledes med en flot beskrivelse af den danske affaldssektors høje kvalitet, ender den med en hel modsat konklusion. I indledningen anføres det blandt andet: "I de seneste 15-20 år har Danmark nået store fremskridt på affaldsområdet, og samtidig har behandlingspriserne – som jo udgør en stor del af omkostningerne – været lave sammenlignet med andre lande", "Danmark har nogle af de laveste forbrændingspriser i Europa", og "kommunerne har løftet deres ansvar og sikret forsyningssikkerheden i forhold til både genanvendelse og bortskaffelse af affald".

Men efter den pæne præambel gøres der ingen forsøg – hverken i denne rapport eller i nogen af de mange rapporter, der udkom i de følgende 15 år – på at fastslå, hvad der har været forudsætningerne for den danske affaldssektors høje stade. I stedet fortsætter rapporten med at præcisere, hvad man nu ser som de centrale udfordringer for sektoren. Det allerførste, der her peges på, er ”manglende konkurrence”.

Hvad end det passer med virkeligheden eller ej, tilsiger NPM, at sektoren ikke kan udvikles, fordi den mangler det grundlæggende incitament: konkurrence.

NPM er ikke et resultat, men en forudsætning
Siden er en lang række statslige rapporter om affaldssektoren udkommet. Alle med den hensigt: at fremme effektiviseringen af sektoren ud fra NPM’s præmisser. En enkelt rapport skal nævnes her, nemlig ”Effektivisering af affaldsforbrændingssektoren” fra 2016. I denne rapport opstilles fire scenarier for, hvorledes affaldsforbrændingssektoren kan effektiviseres med 200 millioner kroner., som det blev aftalt mellem regeringen og KL i 2015.

I rapporten opstilles et prisloftscenarie, et udliciteringsscenarie samt et blandet scenarie. Men det, vi vil fokusere på her, er det første scenarie: basisscenariet. Basisscenariet udtrykker, hvor meget arbejdsgruppen finder, at affaldsforbrændingsanlæggene vil være i stand til at effektivisere med den nuværende organisering. Tallet er ikke til at tage fejl af: nul.

Arbejdsgruppen forklarer, at ”der ikke er beregnet et effektiviseringspotentiale i basis, som er situationen i dag”. Udvalget undlader simpelthen at undersøge, om der vil kunne opnås en effektivisering inden for de nuværende rammebetingelser. Når man som udgangspunkt sætter effektivisering under de nuværende rammebetingelser til nul, kan det jo ikke undre, at man når frem til, at en effektivisering kun er mulig under ændrede rammebetingelser.

Den danske forsyningssektor er i modsætning hertil blevet stadig mere effektiv, både økonomisk, miljømæssigt og samfundsmæssigt. Men det kan man kun måle, hvis man sammenligner de enkelte sektorer over tid. Prisen for energiudnyttelse af ét ton affald er for eksempel faldet med 10 procent i en syvårs periode fra 2010, samtidig med at varmeudbyttet er steget 11 procent og eludbyttet én procent. Men det gør man ikke.

I stedet sammenligner man de enkelte anlæg med hinanden på samme tid. Såkaldt benchmarking. Og det kan man ikke. De enkelte anlæg er simpelthen for forskellige. For eksempel produceres fjernvarme med forskellige brændsler på anlæg af forskellige størrelser, produktionen sker ofte i samproduktion med andre ydelser, og anlæggene er opført på forskellige tidspunkter med vidt forskellige fastsatte politiske krav om samproduktion af el og varme eller bindinger til henholdsvis naturgas og varmepumper.

Det blev bl.a. underbygget, af de to professorer Jens Leth Hougaard og Thomas Rønde i en rapport om benchmarking af fjernvarmesektoren i november 2018. Når man foretager benchmarking, vil der desuden altid være et anlæg, der er billigst, og et, der er dyrest, uanset hvor effektive de alle er. Så Finansministeriets regnedrenge vil altid kunne påvise en besparelse ved at pege på det billigste anlæg.

De to eksempler illustrerer, at presset på den tillidsbasserede styring af de fælleskommunale og forbrugerejede sektorer, lige siden NPM tog over fra omkring år 2000, ikke er et resultat af de gennemførte analyser, men tydeligvis har været en forudsætning for analyserne.

Statslig regulering er en fornærmelse
I april 2019 indgik en række partier uden om regeringen en aftale om, at kritisk infrastruktur ikke kan privatiseres. Umiddelbart kunne det ses som en milepæl for en opbremsning af NPM som det centrale styringsparadigme. Men det er værd at lægge mærke til, hvad den daværende energi-, forsynings- og klimaminister, Lars Christian Lilleholt (V), udtrykte i den forbindelse:

”Det er en stor misforståelse, at vi skulle være i gang med at sælge det hele til en eller anden kapitalfond. Det er der ikke tale om. Jeg har som minister – og det gælder også regeringen – ingen planer om at blande os i ejerskabet. Vi blander os i reguleringen for at sikre forbrugerne så lave priser som muligt og for at sikre, at sektoren bliver drevet så effektivt som muligt.”

Beskeden er klar: Anlæggene kan forblive offentlige, men de samfundshensyn, som er formålet med at anlæggene er offentlige, er der fortsat ikke plads til.

Statslig regulering skal sikre, at anlæggene drives som private virksomheder. At statslig regulering er nødvendig for at sikre effektiv drift, er dybest set fornærmende overfor kommunerne og bestyrelser og ledelser i de kommunale og forbrugerejede virksomheder. De fælleskommunale og forbrugerejede forsyningsanlæg har faktisk deres ejere, bestyrelser og styringssystemer med høje økonomiske og samfundsmæssige målsætninger.

Som eksemplerne ovenfor påpegede, har NPM på ingen måde sandsynliggjort at den centrale statslige styring fører til bedre og mere effektive løsninger, end hvad kommunerne og selskabernes har formået. Men ifølge politikerne er de unge regnedrenge i Finansministeriet og ”managementkonsulenterne fra det nye glashus nede på havnen” fortsat de eneste, der reelt ved, hvad der skal til for at effektivisere vores fælles infrastruktur.

Offentlige virksomheder måles på mange parametre
Men vi bliver nødt til at spørge os selv, hvorfor vores offentlige virksomheder er offentlige. De offentlige virksomheder skal både fungere samfundsmæssigt optimalt og drives økonomisk effektivt. De skal være effektive på alle parametre – ikke bare på økonomien. De offentlige virksomheder har langt flere parametre at tage hensyn til end den private virksomheds bundlinje. Først og fremmest er de kritisk infrastruktur. De skal altid være der uanset den aktuelle økonomiske efterspørgsel. Nogen vil sikkert fortsat huske affaldskrisen i 1985, da virksomhederne tippede affald af på Rådhuspladsen på grund af manglende kapacitet.

Som offentlige virksomheder skal de herudover indgå i den politiske proces i samspil med de demokratiske institutioner, de skal indgå i et samspil med borgerne såvel som det øvrige civilsamfund, og de skal forholde sig til virksomhedens indvirkning på det omgivende samfund, herunder – blot for at nævne nogle – miljø, klima, etik, beskæftigelse, fattigdomsbekæmpelse, lokalsamfund, ligestilling, sundhed, forsyningssikkerhed og borgerinddragelse, hvor de enkelte samfundshensyns betydning naturligvis varierer for de enkelte offentlige opgaver.

I Danmark har vi historisk udviklet en offentlig forsyningssektor, der har evnet at leve op til de brede hensyn. Ikke mange lange kan bryste sig af non-profit-selskaber som de danske. Vi kender ingen andre lande, som er lykkedes med at opbygge så velfungerende, billlige, miljørigtige og klimavenlige løsninger som dem, der er udviklet i de kommunale eller forbrugerejede virksomheder.

Nu må vi bare krydse fingre for, at den holdning, som ministrenes kronik udtrykker, vil vise sig at blive indgangen til en ny æra. Måske har coronakrisen overbevist vores politikere om, at NPM og mistillidskonceptet hører hjemme på historiens mødding.

Forrige artikel KL: Regeringens affaldsudspil efterlader ubesvarede spørgsmål KL: Regeringens affaldsudspil efterlader ubesvarede spørgsmål Næste artikel Debat: Coronakrisen viser behovet for en styrket digital infrastruktur Debat: Coronakrisen viser behovet for en styrket digital infrastruktur
Nyt tema: Er

Nyt tema: Er "det teknologiske fix" Danmarks klimaredning?

NY DEBAT: Regeringen satser massivt på, at CO2-lagring og Power-to-X skal hjælpe Danmark i mål med 70 procents CO2-reduktion i 2030. Er teknologien vores klimaredning? Det spørger vi en række forskere og organisationer om i den kommende tid på Altinget: forsyning.