Forsker: Arktisk Råds arbejdsgrupper er helt centrale, hvis samarbejdet skal reddes

"Vi er fortsat overbeviste om Arktisk Råds holdbare værdi for det arktiske samarbejde og gentager vores støtte til denne institution og dens arbejde. Vi har et ansvar over for befolkningen i Arktis, herunder de oprindelige folk, som bidrager til og drager fordel af det vigtige arbejde der udføres i Rådet."

Sådan lød det i en pressemeddelelse primo marts forfattet i fællesskab blandt A7. A7 er A8 minus 1 (Rusland) og henviser til 'Arctic Eight', der er en ofte anvendt betegnelse for deltagerkredsen på statsniveau i Arktisk Råd, hvor Rusland aktuelt har formandskabet.

I ovennævnte pressemeddelelse blev der trykket på pauseknappen i forhold til A7's deltagelse i rådet og diverse underorganer. I første omgang marts måned ud, men sandsynligvis vil pausen blive forlænget op til flere gange.

Arktis var en topprioritet

I den danske regerings udenrigspolitiske strategi præsenteret for nyligt – men inden den russiske invasion af Ukraine – gentages det, at det løbende internationale samarbejde i og om Arktis, herunder i Arktisk Råd, understøtter målsætningen om lavspænding.

Skodderne til den arktiske dæmning har ikke holdt tæt. Spørgsmålet er, hvor store og langvarige 'spill-over' effekterne bliver

Rasmus Leander Nielsen
Centerleder, Grønlands Universitet

Arktisk Råd er en topprioritet i det grønlandske diplomati og forvente(de)s at spille en væsentlig rolle i Grønlands egen udenrigspolitiske strategi, der i et stykke tid har været arbejdet på i udenrigsdepartementet i Nuuk, og om kort tid sendes til politisk diskussion og forhandling blandt partierne heroppe.

Når den er på plads, er det forventningen, at diskussioner om Kongerigets stærkt forsinkede tiårige arktiske strategi kan genoptages.

Men på kort tid er meget af det, vi troede, vi vidste om regionalt samarbejde ændret, hvilket giver udfordringer for diverse arktiske og udenrigspolitiske strategier, der ellers skulle tjene som pejlemærke i en årrække ad gangen.

Enden på en æra?

Arktisk Råd har siden oprettelsen i midten af 1990'erne været det mest prominente regionale samarbejdsforum i Arktis. Fra starten har man afkoblet hård, militær sikkerhedspolitik fra rådets arbejder (jævnfør første fodnote i Ottawa-erklæringen fra 1996).

Siden den tidligere sovjetiske leder Mikhaíl Gorbatjovs Murmansk-tale i 1987 har det været et udtalt ønske om at holde Arktis som en fredszone. En art arktisk exceptionalisme afskåret fra konflikter andre steder på den globale sikkerhedspolitiske spilleplade, hvor såkaldte spill-over effekter fra konflikter i andre dele af verdenen ikke 'flyder over' til den arktiske region.

Den norske efterretningstjeneste forudså kort tid før den russiske invasion af Ukraine i februar, at 'spill-over' effekter ikke ville blive alt for problematiske i Arktis. Men rapporten var skrevet inden krisen løb løbsk, og skodderne til den arktiske dæmning har ikke holdt tæt. Spørgsmålet er, hvor store og langvarige 'spill-over' effekterne bliver.

Så godt som død og borte

I kølvandet på Ukraine-invasionen har flere internationale kommentatorer og forskere erklæret Arktisk Råd død.

Paradokset er, at det lige nu er svært at se et velfungerende Arktisk Råd, både med og uden Rusland

Rasmus Leander Nielsen
Centerleder, Grønlands Universitet

Alternativt fortsætter rådet uden Rusland (det vil sige permanent fra A8 til A7). Det kan meget vel blive udfaldet - og aktuelt er A7-pausesignalet normativt set det mest optimale i et svært dilemma.

Paradokset er dog, at det lige nu er svært at se et velfungerende Arktisk Råd, både med og uden Rusland. Derfor er det værd at bryde rådets arbejde og forgreninger op, hvor samarbejde på mellemlangt sigt på lavere og operationelle niveauer angiver den mest farbare vej til rådets overlevelse i et eller andet format på den lidt længere bane.

Farvel til ministermødet

Starter vi fra toppen: Det to-årige formandskab for rådet går på skift mellem medlemslandene og afsluttes med et topmøde, hvor udenrigsministrene mødes og underskriver et konsensusbaseret slutdokument.

Med under 15 måneder til ministermødet i Rusland virker det usandsynligt, at det gennemføres. Selv med laverestående ministre eller substituerende embedsfolk, som det tidligere har været tilfældet.

I forvejen er det her, der kommer en dosis realpolitik ind i rådets ellers mestendels lavpraktiske arbejde uden for rampelyset.

Den tidligere amerikanske udenrigsminister Mike Pompeo er et eksempel: Til ministermødet i slutningen af det finske formandskab i 2019 stjal rampelyset fra klimadagsordenen og trak sikkerhedspolitikken ind i Arktisk Råds-regi i uhørt grad med kritik af Rusland og Kinas ageren i Arktis og globalt.

Alle niveauer er ramt

Det næste niveau er de løbende SAO-møder (Senior Arctic Officials), hvor topembedsmænd mødes, forhandler og enes om rådets prioriteter.

Næste møde skulle være afholdt i Arkhangelsk i maj, og det kommer ikke til at ske. En væsentlig del af koordineringen af rådets arbejde foregår i SAO-regi, og det er svært at spå om, hvornår det igen vil kunne genoptages.

Arbejdsgrupperne er der, hvor Arktisk Råd især har vist sin værdi. Det kan meget vel være det vigtigste niveau, hvis man vil undgå, at bunden helt går ud

Rasmus Leander Nielsen
Centerleder, Grønlands Universitet

Niveauerne under findes der flere arbejdsgrupper, task forces og ekspertgrupper. I rådets mange forgreninger af forskellige netværk samt blandt embedsfolk bliver dag-til-dag arbejdet udført.

Herfra bliver der blandt andet forfattet policy-anbefalinger og rapporter om emner som klima og bæredygtighed. En del af arbejdet i arbejdsgrupperne kan køres online og lektien fra Corona-krisen er, at det på lavere niveau er lettere at få noget gjort ved online-møder end på højere niveau.

Mere omfattende end Krim-sanktionerne

Efter Krim-annekteringen i 2014 blev flere arktiske fora med russisk deltagelse hæmmet. Det blev blandt andet suspenderet møder mellem de arktiske forsvarschefer samt ved 'the Arctic Security Forces Roundtable', der siden 2014 ikke har haft Rusland med ved bordet.

Et af de fora, der overlevede Krim-annekteringen, er Arctic Coast Guard Forum (ACGF), der lever i det stille uden stor bevågenhed. Arktisk Kommando i Nuuk har generelt været glade for samarbejdet med russerne her om blandt andet koordinering af SAR (Search and Rescue) og især søredning.

ACGF er ligeledes sat på pause under paraplyen af arktisk samarbejde i samme aktørkreds.