Lader vi os forføre af idéen om sociale investeringer? Vi er gået til forskningen for at finde svar

En win-win-situation for alle parter og en ny kur mod de sociale problemer, velfærdsstaten tumler med at løse. Sådan præsenteres de nye sociale investeringspartnerskaber ofte i den offentlige debat ifølge erhvervs-ph.d.-stipendiat Karsten Storgaard Bjerre.

“Borgerne vinder, fordi de får det bedre, kommunen vinder, fordi den sparer penge uden at løbe en risiko, og investorerne kan kombinere det at tjene penge med det at gøre noget godt for samfundet. Sådan lyder fortællingen om sociale investeringspartnerskaber ofte,” siger Karsten Storgaard Bjerre.

Win-win – eller?
Det lyder jo forførende med en ny mirakelkur, hvor investorer udefra sætter deres penge i en social indsats, som kan hjælpe de mennesker, som velfærdsstaten ellers taber på gulvet. Lettere forenklet lyder opskriften på et socialt investeringspartnerskab sådan her:

En udbyder (typisk en kommune), en leverandør (for eksempel en socialøkonomisk virksomhed) og en investor (for eksempel Den Sociale Kapitalfond eller Den Sociale Investeringsfond) indgår et partnerskab om at løse en social udfordring. Normalt ville kommunen betale den socialøkonomiske virksomhed per borger, som kom igennem et forløb. Men i et socialt investeringspartnerskab skal kommunen ikke have penge op af lommen, før kommunen kan se en effekt af forløbet. I stedet skyder en investor penge i projektet og finansierer derved indsatsen. Parterne laver en resultatkontrakt: Hvis målet om for eksempel at få et givent antal borgere i job nås, får investor sine penge igen plus et afkast. Hvis målet ikke nås, mister investor sin investering. Lykkes det at få borgerne i job, skal kommunen til gengæld betale lidt mere for indsatsen, fordi der også skal et afkast til investor.

Går det hele som planlagt, vinder alle parter – ikke mindst de socialt udsatte borgere, som får det bedre.

“Og det er også langt hen ad vejen rigtigt, men der er også nogle faldgruber og ulemper, som det er værd at kende til, inden man lader sig forføre af idéen og ukritisk kaster sig ud i sociale investeringspartnerskaber,” siger Karsten Storgaard Bjerre.

Overblik over forskningen
Karsten Storgaard Bjerre er ved at afslutte første år af en erhvervs-ph.d., hvor han har det ene ben plantet hos KL’s Konsulentvirksomhed KLK og det andet på Københavns Universitets Institut for Statskundskab. Han skynder sig at understrege, at han ikke udtaler sig på vegne af Kommunernes Landsforening i denne artikel. Men i kraft af arbejdet med ph.d.’en er Karsten Storgaard Bjerre nok et af de mennesker i Danmark, som har tygget sig igennem mest litteratur om sociale investeringspartnerskaber (også kendt som social impact bonds) – og det er på den baggrund, han udtaler sig.

“Jeg har læst ganske solide dele af det, der er skrevet om social impact bonds i nyere tid på sprog, som jeg forstår. Men der er faktisk ikke publiceret så meget forskning om sociale investeringspartnerskaber endnu, fordi det er så ny en intervention,” siger Karsten Storgaard Bjerre.

Globalt er der kun blevet gennemført cirka 132 sociale investeringspartnerskaber so far – 55 procent af dem i England og USA.^[1] I Danmark er de to allerførste partnerskaber søsat, men endnu ikke afsluttede.

Ifølge Karsten Storgaard Bjerre er den eksisterende forskning i sociale investeringspartnerskaber derfor stadig på et spædt stadie – mange af konklusionerne er foreløbige og ikke altid baseret på de stærkeste metoder. Men når man gennemgår den eksisterende forskning, tegner der sig alligevel nogle mønstre af fordele og faldgruber. Karsten Storgaard Bjerre giver derfor her en overflyvning over forskningen i sociale investeringspartnerskaber og de generelle erfaringer, andre kan lære af, hvis de overvejer at kaste sig ud i dem.

Men først tager han os med tilbage til England umiddelbart efter finanskrisens begyndelse, hvor idéen om de sociale investeringspartnerskaber først opstod. For som Karsten Storgaard Bjerre siger:

“Hvis man får øje på noget, der ser interessant ud i én kontekst i tid og rum – konteksten er her England i 2010 – og man tænker: Det kan vi også bruge i Danmark i 2019. Så er det vigtigt at spørge sig selv: Kan det her overhovedet overføres? Og er det relevant at overføre det? Vil det virke på samme måde her?“

Historien om de sociale investeringers fødsel
Derfor rejser vi for en kort stund med Karsten Storgaard Bjerre tilbage i tiden og kigger på, hvor idéen om sociale investeringspartnerskaber blev udklækket:

Det første sociale investeringspartnerskab så dagens lys i England i 2010. Englænderne havde haft underskud på de offentlige finanser i en årrække. Faktisk hvert år siden 2003, og underskuddet var løbet løbsk efter finanskrisen. I 2010 havde englænderne et budgetunderskud på 10 procent af BNP, og England var det år det land i EU med det tredjestørste budgetunderskud.^[2]

“De var under et stort finansielt pres, og samtidig betød finanskrisen, at englænderne stod med et stigende antal udsatte. Op igennem 2010’erne kunne englænderne måle sig til, at de havde 600.000 flere børn, der levede i fattigdom sammenlignet med perioden, før finanskrisen startede,” fortæller Karsten Storgaard Bjerre.^[3]

Ideologisk bagage
Samtidig har englænderne altid været mere orienterede mod new public management-styringsfilosofier, end vi har i Danmark.

”I nullerne var englænderne nogen, som vi ofte kiggede på, når vi skulle følge, hvor det nu gik hen med markedsorientering, udlicitering og partnerskaber. Og den markedsorientering hænger jo godt sammen med at finde løsninger, hvor man inddrager ekstern kapital fra investorer,” siger Karsten Storgaard Bjerre. 

Ifølge ham handlede det således ikke kun om at finde penge eller om at hjælpe et stigende antal socialt udsatte borgere, da englænderne fik idéen til de sociale investeringspartnerskaber:

“Det handlede også om noget ideologisk. Den nye regering med David Cameron i spidsen satte sig et mål om big society, som handlede om mindre stat, mere marked og mere civilsamfund. Den engelske regering sagde faktisk dengang i 2010: ‘Nu reducerer vi den offentlige sektor rigtig meget, og vi kommer ikke til at vende det rundt igen. Det her handler ikke kun om penge. Det er også en del af vores ideologiske målsætning,’” fortæller Karsten Storgaard Bjerre.

Den britiske regering fandt i de år den helt store sparekniv frem. 

“De gik rimelig hårdt til makronerne. Der var flere engelske kommuner, som oplevede besparelser i størrelsesordenen 10-15 procent om året flere år i træk. Det ville man nok synes, var temmelig voldsomt i Danmark. Men englænderne manglede en løsning – en mirakelkur – som kunne løse deres sociale udfordringer, og det førte så til idéen om sociale investeringspartnerskaber,” siger Karsten Storgaard Bjerre.^{[4] [5]}

Selvom Karsten Storgaard Bjerres oprids af historien om de sociale investeringspartnerskabers tilblivelse er ment som en påmindelse om, at konceptet opstod i en særlig kontekst med en særlig ideologisk baggage, er det langtfra hans ærinde at afskrække kommuner, leverandører og investorer fra at kaste sig ud i sociale investeringspartnerskaber. Han mener tværtimod, der er god grund til at være nysgerrig på, om sociale investeringspartnerskaber kan hjælpe os med at blive bedre til at løse sociale udfordringer i Danmark.

“Jeg tænker, at det er spændende. Jeg tænker, at det kan være en løsning på en række af de problemer, vi har, men jeg synes bare, vi skal tænke os om, og at vi skal gøre det af andre årsager, end briterne gjorde i 2010, fordi vi står i en helt anden situation og eksempelvis ikke har et gabende underskud på de offentlige finanser,” siger Karsten Storgaard Bjerre.

Her er 8 vigtige forskningssvar på oplagte spørgsmål
Ved gennemlæsningen af den eksisterende forskning er Karsten Storgaard Bjerre stødt på en række erfaringer, som kan give et fingerpeg om, hvornår sociale investeringspartnerskaber er en relevant løsning på en social udfordring – og hvornår det måske er mere hensigtsmæssigt at anvende andre redskaber fra værktøjskassen.

Nedenfor får du otte relevante spørgsmål til virkningen af sociale investeringspartnerskaber – og en opsummering af de svar, som det endnu spæde forskningsfelt giver på spørgsmålene so far.  

 1. Bliver der tilført nye penge til forebyggelse?
Et af de meget relevante spørgsmål lyder: Er sociale investeringspartnerskaber rent faktisk med til at skabe den win-win-situation, som nogle hævder, ved at sikre, at der bliver tilført flere penge til forebyggelse af sociale udfordringer?

Ja, det tyder det på, lyder Karsten Storgaard Bjerres umiddelbare svar på baggrund af den eksisterende forskning. Sociale investeringspartnerskaber tiltrækker sandsynligvis ekstern og nogenlunde risikovillig kapital. Men en del af kapitalen ville nok alligevel være blevet doneret/bevilget til sociale formål.

“Nogle af de penge, der bliver investeret i sociale investeringspartnerskaber, er penge, som sandsynligvis ville være tilført området alligevel, eksempelvis fordi de stammer fra almennyttige fonde, som alligevel ville give penge til området – måske endda med færre bindinger,” siger Karsten Storgaard Bjerre.

2. Får borgerne indsatser, der virker?
En af de gode nyheder er, at forskningen viser, at mange af de sociale investeringspartnerskaber, som bliver gennemført, faktisk virker og har en effekt. Det aftalte mål nås ofte, borgerne bliver hjulpet, og investorerne får typisk deres penge igen, fortæller Karsten Storgaard Bjerre. En årsag kan dog være, at investorerne typisk ikke er særlig risikovillige og ofte helst indgår i sociale investeringspartnerskaber, hvor der er stor sikkerhed for, at effekten (og gevinsten) opnås, fordi metoderne er velafprøvede.

“Nogle studier peger på, at udførerne er mere effektfokuserede undervejs. Men man kan ikke se, at en bestemt indsats over for en målgruppe virker bedre, hvis den er organiseret i sociale investeringspartnerskaber. Måske er årsagen, at det ikke er undersøgt grundigt nok, for det kan være uhyre vanskeligt at måle på en solid måde,” siger Karsten Storgaard Bjerre.

3. Fører de offentlige besparelser med sig?
Selvom sociale investeringspartnerskaber ofte skaber effekt, skaber de paradoksalt nok langtfra altid offentlige besparelser.

“Borgerne får det faktisk bedre, og man når målsætningerne. Men relativt ofte opnår den offentlige myndighed ikke rigtigt deres besparelse. I nogle tilfælde har en besparelse slet ikke været målet. Men man har i stedet haft det som målsætning at hjælpe en målgruppe, uden at det blev alt for dyrt. Andre gange har man lavet relativt banale fodfejl i måden, man har beregnet de forventede gevinster på,” siger Karsten Storgaard Bjerre og fortsætter: 

“Andre gange igen handler det om, at når man skal realisere sin gevinst, så kan det godt kræve tilpasning. Hvis man for eksempel har to sociale institutioner i kommunen med 20 udsatte borgere i hver, og man hjælper fire borgere videre via indsatsen, så har man måske bare to tomme pladser på hver af de to institutioner. For en tom plads medfører først besparelser, når man begynder at tilpasse i personalet og lignende.”

4. Får vi øget viden om effekten af eksisterende indsatser?
En anden mulig bonus ved sociale investeringspartnerskaber er, at de kan være med til at skabe øget viden om, hvorvidt eksisterende indsatser virker. Ifølge Karsten Storgaard Bjerre bliver evalueringerne af sociale investeringspartnerskaber imidlertid foretaget på en måde, som gør, at de er relativt svage som effektstudier.

“Omvendt, hvis vi sammenligner med andre former for måder, vi organiserer os på i den offentlige sektor, så er det nok den her form, der faktisk når længst med at få evalueret på, om ting faktisk virker. Det er bare ikke hver gang, evalueringerne bliver gennemført som lodtrækningsforsøg eller lignende,” siger Karsten Storgaard Bjerre.

5. Fører de til innovation inden for sociale indsatser?
En af de mulige fordele, som bliver nævnt ved sociale investeringspartnerskaber er, at de kan være med til at skubbe til den måde, sociale indsatser bliver udført på i dag og på den måde få offentlige instanser til at tænke mere ud af boksen. Ifølge Karsten Storgaard Bjerre indikerer nogle studier imidlertid, at niveauet af innovation i de sociale investeringspartnerskaber i praksis er begrænset, især hvis man taler mere radikal innovation.

“Der er en række forskere, som peger på, at de har været forbavsede over, hvor lidt der faktisk bliver innoveret. Hvis vi er ude i noget, hvor der er væsentlige penge involveret, så har investorerne trukket i en konservativ retning og sagt, ‘vi skal helst have set, at det virker, før vi kaster os ud i en forholdsvis stor investering – vi vil gerne se noget evidens’,” siger Karsten Storgaard Bjerre.

6. Bliver transaktionsomkostningerne så store, at det ikke kan betale sig?
Et gennemgående tema er også, at der er høje transaktionsomkostninger forbundet med sociale investeringspartnerskaber. Det er simpelthen dyrt i tid og ressourcer at udvikle modeller og business cases og indgå kontrakter mellem så relativt mange aktører, ligesom der er brug for dokumentation og evaluering for at afklare, hvad der skal betales.

“Man kan se, at der er en del af de planlagte sociale investeringspartnerskaber, som ikke bliver gennemført, simpelthen fordi man undervejs i processen finder ud af, at det er for tungt, og at man ikke kan finde en løsning, der virker for alle parter,” siger Karsten Storgaard Bjerre.

I den eksisterende litteratur bliver det diskuteret, om man kan forvente, at transaktionsomkostningerne vil blive mindre med tiden, når der er flere erfaringer og best practices at trække på.

“Jeg synes sådan set, det er en rimelig forventning, at efterhånden, som vi får opbygget kvantitet og forståelse af det her, desto nemmere bliver det, men helt enkelt bliver det nok ikke foreløbigt,” siger Karsten Storgaard Bjerre.

7. Er der risiko for creaming og dumping?
En anden risiko, som ofte bliver debatteret ved sociale investeringer er det, der kaldes for creaming og dumping. Risikoen er kort fortalt, at de forskellige parter (kommunen, leverandøren og investoren) i det sociale investeringspartnerskab har meget modsatrettede interesser i forhold til, hvilke borgere der skal være målgruppe for den sociale indsats. Groft skitseret er problemstillingen, at både leverandør og investor kan have en interesse i at skumme fløden (creaming) og udvælge de borgere, som har de mindste problemer, fordi chancen for at opnå succes med indsatsen derved er størst. Omvendt kan kommunen have en interesse i at dumpe de mest håbløse tilfælde ned i målgruppen for indsatsen, fordi de selv synes, det er svært at opnå resultater med dem.

“Det, at betalingen er effektafhængig, er med til at styrke de mekanismer, fordi leverandøren får større betaling for borgere, som de kan lykkes med, end de ville have gjort ved en traditionel indsats med betaling per forløb,” siger Karsten Storgaard Bjerre.

Hvis vi bevæger os højere op i helikopteren og ser på risikoen med den store samfundsbrille på, så kan man ifølge Karsten Storgaard Bjerre frygte en tendens til, at de tungeste målgrupper simpelthen bliver tabt på gulvet.

“Man kan blive bekymret for, hvad der sker, hvis vi forestiller os et scenarium, hvor vores velfærdsområder generelt har årlige budgetreduktioner på 1-2 procent, og de ressourcer, der tilføres, i stort omfang tilføres via sociale investeringspartnerskaber. Så kan de mest ressourcestærke blandt de udsatte grupper sikkert få en bedre hjælp end i dag, fordi der er en god business case i at hjælpe dem tilbage på det spor, hvor de er gode, produktive samfundsborgere. Men samtidig kan der være en risiko for, at nogle målgrupper år for år bliver forbigået og bare bliver reduceret med 1-2 procent om året,” siger Karsten Storgaard Bjerre.

8. Hvordan påvirker sociale investeringspartnerskaber menneskesynet på de borgere, indsatserne er rettet mod?
Sociale investeringspartnerskaber er bundet op på en meget klart defineret målsætning om at nå en bestemt effekt. En anden risiko ved modellen, som nogle forskere peger på, er derfor, at indsatsen bliver ufleksibel, og at den ikke tilpasses borgernes aktuelle behov.

“Hvis man for eksempel har et effektmål, der hedder, at succesen afhænger af, om du kommer i beskæftigelse eller ej. Hvad sker der så, hvis borgeren 3-4 uger inde i forløbet oplever en kritisk hændelse, som ryster vedkommende voldsomt. Det kan være et dødsfald i familien eller et eller andet, som gør, at det ikke længere er realistisk at arbejde på at nå det her effektmål inden for den definerede periode. Der peger nogle forskere på, at inddragelsen, hvor man spørger borgeren, ‘hvad giver mening for dig nu’, risikerer at forsvinde, fordi udføreren meget markant bliver målt på, at indsatsen skal føre til beskæftigelse om tre måneder,” siger Karsten Storgaard Bjerre. 

Anbefalinger til dem, der overvejer et socialt investeringspartnerskab
Efter overflyvningen over den eksisterende forskning, giver Karsten Storgaard Bjerre her sine egne personlige anbefalinger ud fra den forskning, han har gennemgået indtil videre som del af sit ph.d.-projekt:

“Husk den kritiske refleksion, når I overvejer at indgå i et socialt investeringspartnerskab. Start med at spørge: Hvad er egentlig vores problem her? Hvad er det for nogle mål, vi gerne vil nå? Og kan vi i virkeligheden nå dem uden at indgå i et socialt investeringspartnerskab, hvor en investor udefra skal have en del af afkastet?”, siger Karsten Storgaard Bjerre. Han mener, at kommunerne i nogle tilfælde med fordel vil kunne lave sociale investeringer selv – helt uden at indgå i et partnerskab med en ekstern investor. I stedet kan kommunerne selv finansiere sociale indsatser med de budgetreduktioner, som effekten af indsatserne forventes at få. Det er der allerede danske kommuner, der arbejder med, og et større antal svenske kommuner tog fat i denne tilgang i starten af 2010’erne ^[6].

“Omvendt er fordelen ved at have en investor inde over, at investor tager dele af eller hele risikoen, hvis indsatsen ikke lykkes. Samtidig kan sociale investeringspartnerskaber også være en god løsning, hvis kommunen er så hårdt presset, at den faktisk ikke kan finde pengene til en nødvendig indsats,” siger Karsten Storgaard Bjerre.

Anbefalinger til videre læsning
Her får du Karsten Storgaard Bjerres anbefalinger til nogle af de mest interessante forskningspublikationer, han har læst om sociale investeringspartnerskaber:

• Edmiston & Nicholls (2018): 'Social Impact Bonds: The Role of Private Capital in Outcome-Based Commissioning', i: Journal of Social Policy.
• Fraser m.fl. (2018): 'Evaluation of the Social Impact Bond Trailblazers in Health and Social Care. Final Report', Policy Innovation Research Unit.
• Fraser m.fl. (2016): 'Narratives of Promise, Narratives of Caution: A Review of the Literature on Social Impact Bonds', i: Social Policy & Administration.
• Hultkranz & Vimefall (2017): 'Social Investment Funds in Sweden: Status and Design Issues', i: Scandinavian Journal of Public Administration.

Artiklen er udarbejdet på baggrund af et interview med Karsten Storgaard Bjerre samt et indlæg, han holdt på konferencen Sociale investeringer – hvordan sætter vi handling bag ordene? som Copenhagen Dome – Videnscenter for Socialøkonomi afholdt 14. maj 2019.

[1] https://sibdatabase.socialfinance.org.uk/
[2] http://www.dst.dk/pukora/epub/Nyt/2011/NR508.pdf
[3] https://www.nytimes.com/2018/09/26/world/europe/uk-austerity-child-poverty.html
[4] Hastings m.fl. (2015): Coping with the Cuts? The Management of the Worst Financial Settlement in Living Memory. I: Local Government Studies.
[5] McHugh m.fl. (2013): Social impact bonds: a wolf in sheep's clothing? I: The Journal of Poverty and Social Justice. 
[6] Hultkranz & Vimefall (2017): Social Investment Funds in Sweden: Status and Design Issues. I: Scandinavian Journal of Public Administration.