Ombudsmanden: Er "miljøoplysninger" et trylleord?

Af Kirsten Talevski og Kristine Holst Hedegaard
Hhv. områdechef og souschef, Folketingets Ombudsmand

Et ministerielt notat om at flytte rejsende fra bil til tog fik en hård medfart af en fagbladsjourna­list.

Han skrev flere kritiske artikler om notatet. Især var han kritisk i forhold til ministeriets be­regninger. På et tidspunkt klagede ministeriet til fagbladets chefredaktør, og det endte med, at journalisten søgte aktindsigt i de dokumenter, som vedrørte klagen.

Spørgsmålet var nu, hvilken lov ministeriet skulle vurdere anmodningen om aktindsigt efter.

Der er nemlig groft sagt to regelsæt om aktind­sigt for personer, som ikke er parter i en sag. De fleste, der beskæftiger sig med aktindsigt, kender den nye offentlighedslov. Mindre kendt er miljøoplysningsloven. Men hvis man søger om aktindsigt i miljøoplysninger, skal myndigheden følge miljøoplysningsloven.

Miljøoplysningsloven har dermed betydning for store dele af den offentlige forvaltning. Og den kan have stor betydning for, om journalister og andre borgere får aktindsigt eller ej.

Det kan imidlertid være vanskeligt at vide, om der er tale om miljøoplysninger. Således også da journalisten søgte om aktindsigt i ministeri­ets dokumenter om håndteringen af hans kritik.

Kunne oplysninger om en journalists kritiske skriverier om et notat overhovedet være miljø­oplysninger?

Miljøoplysninger og offentlighedsloven
Miljøoplysningsloven gennemfører en EU-­regu­lering i dansk ret. Den bagvedliggende EU-­ret betyder, at loven kan være kompliceret at an­vende, og man må blandt andet inddrage praksis fra EU­-Domstolen, når loven skal fortolkes.

Som udgangspunkt giver miljøoplysningsloven enhver ret til at blive gjort bekendt med miljøop­lysninger. Det er dog kun et udgangspunkt.

Be­grænsningerne (undtagelserne) fra den gamle offentlighedslov gælder nemlig fortsat, når miljø­oplysningsloven skal anvendes. Det hele kom­pliceres yderligere af, at undtagelserne i den gamle offentlighedslov skal fortolkes restriktivt, når der er tale om miljøoplysninger.

Det følger af de såkaldte afvejningsregler i miljøoplysningsloven (se faktaboks).

Ser man bort fra de særlige regler, som direkte følger af miljøoplysningsloven, kan man over­ordnet sige, at spørgsmålet om aktindsigt i mil­jøoplysninger skal behandles efter den gamle offentlighedslov. Den gamle offentlighedslov giver på visse punkter adgang til flere oplysnin­ger end den nye offentlighedslov, men på andre punkter til de samme oplysninger.

Den meget omtalte § 24 i den nye offentlig­hedslov – den såkaldte ministerbetjeningsre­gel – findes ikke i den gamle offentlighedslov. Det betyder, at det alt andet lige er lettere at få aktindsigt i dokumenter vedrørende den politiske beslutningsproces, når der er tale om miljøoplysninger.

Andre regler, for eksempel reglen om, at man kan und­tage interne dokumenter fra retten til aktindsigt, og reglen om, at man skal udlevere (ekstrahere) faktiske oplysninger, er stort set de samme efter den gamle og den nye offentlighedslov.

Selv om miljøoplysningsloven skal anvendes, er der derfor ingen garanti for, at man kan få de ønskede oplysninger udleveret.

Fagbladsjournalistens kritik
Tilbage til sagen om fagbladsjour­nalisten, der havde skrevet kritiske artikler om ministeriets notat om at flytte rejsende fra bil til tog. Han ville gerne se ministeriets dokumenter, som vedrørte klagen over ham selv.

Ministeriet tilbageholdt fire dokumenter om sin håndtering af kritikken. Begrundelsen var, at der var tale om interne arbejdsdokumenter. Ministeriet henviste til en paragraf i den nye of­fentlighedslov og mente altså ikke, at oplysnin­gerne i de fire dokumenter var miljøoplysninger. Det var ombudsmanden uenig i.

Ombudsmanden mente, at notatet, der havde karakter af et politisk debatoplæg, indeholdt miljøoplysninger. Journalistens kritik rettede sig mod den faglige holdbarhed af ministeriets notat.

Journalistens deltagelse i den offentlige debat om notatet var et eksempel på "effektiv" inddragelse af offentligheden i beslutningspro­cessen på miljøområdet – og det var netop et ønsket formål med reglerne fra EU­-lovgivers side.

Ombudsmanden henstillede, at ministeriet genoptog sagen og traf en afgørelse efter mil­jøoplysningsloven. Det skete, men det betød dog ikke i den konkrete sag, at journalisten fik de ønskede oplysninger.

For også efter miljøop­lysningsloven kunne de interne arbejdsdoku­menter undtages fra aktindsigt, og de nævnte afvejningsregler hjalp derfor ikke journalisten. I denne sag var "miljøoplysninger" altså ikke noget trylleord.

Noget, der "påvirker eller kan påvirke miljøet"
For at miljøoplysningsloven kan anvendes, skal der i sagens natur være tale om miljøoplysnin­ger. Det lyder i sig selv enkelt, men nogle gange kan det – som sagen med fagbladsjournalisten også viser – være en relativt kompliceret øvel­se at finde ud af, hvad der er miljøoplysninger i lovens forstand.

Definitionen af miljøoplysninger findes i § 3 i miljøoplysningsloven. Miljøoplysninger er ikke bare oplysninger, der direkte vedrører miljøet, som for eksempel oplysninger om tilstanden i jord, vand eller luft. Det er også oplysninger, som vedrører for eksempel stråling, støj og udledninger, der påvirker eller kan påvirke miljøet.

Oplysninger, som mere indirekte drejer sig om miljøet, er også omfattet. Det følger af lovens definition, at oplysninger om foranstaltninger eller aktiviteter, der påvirker eller kan påvirke miljøet, er omfattet. Det kan for eksempel være lovgiv­ning eller planer.

Ombudsmanden har i en række sager om akt­indsigt taget stilling til, om miljøoplysningsloven skulle anvendes. De vigtigste sager er udtaget som FOB-­sager og offentliggjort på ombuds­mandens hjemmeside. Tre konkrete eksempler:

Aktindsigt i MRSA-oplysninger
En række svinebesætninger var i en periode blevet testet for den resistente stafylokok­-bakterie MRSA. Nogle journalister ville gerne vide, hvilke besætninger der var testet positive. Fødevaremyndighederne afslog aktindsigt, blandt andet med den begrundelse, at det ville medføre stig­matisering af landmændene og deres familier.

Myndighederne havde behandlet sagen uden at tage stilling til, om der var tale om miljøoplys­ninger.

Ombudsmanden mente, at det var af stor betyd­ning for vurderingen i sagen, om oplysningerne var miljøoplysninger. Da luften i svinestaldene ville indeholde MRSA-­bakterier, hvis besæt­ningen var smittet, mente ombudsmanden, at miljøoplysningsloven skulle anvendes, jf. § 3, nr. 1 (se faktaboks).

Ombudsmanden udtalte endvidere, at miljø­oplysningsloven bygger på det principielle synspunkt, at der bør være særlig vidtgående adgang til aktindsigt for offentligheden, når det drejer sig om miljøoplysninger. Og for at der kunne gives afslag, måtte det være selve det forhold, at der blev givet aktindsigt, som ville medføre stigmatisering.

Hvis problemet med stigmatisering bestod, uafhængigt af om der blev givet aktindsigt, kunne der ikke gives af­slag. Fødevarestyrelsen besluttede herefter, at oplysningerne skulle udleveres.

Hvilke besætninger der var smittet med MRSA, kunne altså kaldes miljøoplysninger, og i denne sag havde det betydning for, om man kunne få aktindsigt.

To andre sager illustrerer omvendt, at der er grænser for, hvad "miljøoplysninger" dækker over. Også selv om praksis fra EU-­Domstolen viser, at der anlægges en bred fortolkning af begrebet.

Grænser for, hvad der er miljøoplysninger
Efter at et værtshus i København havde søgt om lov til fortsat at sælge alkohol, bad en borger om aktindsigt i Bevillingsnævnets indstilling og afgørelse. Nævnet afslog med henvisning til den nye offentlighedslov.

Ombudsmanden skulle nu tage stilling til, om der var tale om miljøoplysninger. Alkoholbe­villingen havde potentielt betydning for, om værtshuset kunne blive ved med at eksistere. Afgørelsen havde dermed indirekte betydning for udledningen af blandt andet støj og tobaksrøg til det omgivende miljø.

Selv om indstillingen og afgørelsen fra Bevillings­nævnet for så vidt var en "foranstaltning" (§ 3, nr. 3 – se faktaboks), mente ombudsmanden ikke, at kravet om mulig påvirkning af miljøet var opfyldt. En udtalelse fra EU-­Kommissionen støttede ombudsmandens vurdering. Sagen skulle derfor afgøres efter den nye offentlighedslov.

I en anden sag havde en borger fået tilsluttet to markbaserede solcelleanlæg til elnettet via det lokale energiselskab, og han havde modtaget en slutfaktura på den samlede pris.

Han ville kontrollere, om han var blevet faktureret for de faktiske omkostninger. Derfor bad han om aktindsigt i nogle underliggende leverandørfakturaer om blandt andet materialer og montørens timepriser.

Spørgsmålet var nu, om oplysningerne i disse leverandørfakturaer var miljøoplysninger. Om­budsmanden mente, at etableringen af solcel­leanlæggene måtte anses for "en foranstalt­ning eller en aktivitet" i miljøoplysningslovens forstand.

Men ombudsmanden mente ikke, at oplysningerne i de underliggende bilag var miljøoplysninger, blandt andet på grund af den mere indirekte sammenhæng mellem oplysningerne og etableringen af solcelleanlæggene. Også her støttede en udtalelse fra EU-­Kommissionen ombudsmandens vurdering.

Stigende betydning
Sagerne om alkoholbevillingen og solcellean­læggene illustrerer således, at der er grænser for, hvad der kan anses for "miljøoplysninger". Og som sagerne ovenfor illustrerer, er "miljøop­lysninger" ikke altid det "trylleord", som betyder, at man får oplysningerne. Men det kan det være.

Da den nye offentlighedslov trådte i kraft den 1. januar 2014, blev den gamle offentlighedslov samtidig ophævet. Men alligevel ikke helt. For ophævelsen havde som nævnt ovenfor ikke virkning for sager, der behandles efter miljøop­lysningsloven (§ 42, stk. 4, i den nye offentlig­hedslov).

Og i takt med at spørgsmål om miljø og klima i stigende grad kommer på den politi­ske dagsorden, må det antages, at miljøoplys­ningslovens regler (og dermed også den gamle offentlighedslov) vil få stadig større betydning.