Året der gik – ulandsbistand med fuld fart i reformsporet

STATUS: Historisk forlig, laveste ulandsbistand i over 30 år, ny udviklingsstrategi og krig om flygtningeudgifter. Altinget slår ned på de vigtigste begivenheder i dansk udviklingspolitik i Folketingsåret 2016/2017.

Det går fuldstændigt efter planen, lød det fra Venstres udenrigsordfører, Michael Aastrup Jensen, på nyheden om, at Dansk udviklingsbistand havde nået det laveste niveau siden 1983.

Fra 2015 til 2016 var bistandsniveauet med ekspresfart skåret ned fra 0,85 procent til 0,75 procent af bruttonationalindkomsten (BNI). Den retning var lovet og ikke overraskende – kritikken var skarp fra rød blok, mens blå blok jublede over, at man nu kunne prioritere hjemlige mærkesager.

Men besparelserne fortsætter, lovede V-ordføreren. Målet for regeringen er at udbetale 0,7 procent af BNI hvert år til verdens fattigste – hverken mere eller mindre.

Ikke kun størrelsen af dansk udviklingsbistand er under forandring. Indholdet og tankegangen for dansk udviklingsbistand blev i løbet af Folketingsåret 2016/2017 udsat for markante og historiske ændringer.

På Christiansborg er udviklingspolitikken med den nye udviklingspolitiske og humanitære strategi for første gang nogensinde blevet forligsbelagt. Det skal sikre forudsigelighed, lød argumentet fra regeringen.

”Vi passer godt på Danmark, når vi tager vare på verden,” sagde en glad udviklingsminister Ulla Tørnæs (V) i januar 2017.

Få måneder inden hun havde overtaget posten fra Kristian Jensen (V), der efter udvidelsen af regeringen blev finansminister efter at have næsten færdigforhandlet den nye strategi med Folketinget.   

Med udvidelsen af regeringen i november 2016 kom Konservative med i regeringen, og dermed måtte partiet også opgive sit ønske om at give 0,8 procent af BNI i udviklingsbistand og i stedet gå i samme retning som resten af blå blok, der vil have niveauet på 0,7 procent.

Det femårige forlig blev landet indgået af alle politiske partier undtagen Enhedslisten, der blandt andet kritiserede det for at have for meget fokus på erhvervslivet i strategien og for lidt fokus på klassisk fattigdomsorienteret udviklingsarbejde.  

Nye veje
Med strategien forpligter forligskredsen sig til, at dansk ulandsbistand minimum skal ligge på 0,7 procent af BNI, der også er FN’s anbefalede minimumsmål.

Den nye strategi fokuserer især på at opruste samarbejdet med den private sektor, hvor virksomheder, fonde og andre i endnu højere grad skal involveres i at skabe vækst og bæredygtig udvikling – ulandsbistand alene kan ikke sikre opnåelse af målene, lyder det.

Det skal blandt andet også være med til at skabe job og velstand, så folk er mindre tilbøjelige til at migrere mod Danmark og Europa.

I det hele taget er der et styrket fokus på migration i strategien, hvor dansk bistand også i højere grad skal være et værn mod de strømme af mennesker, man har set rejse mod Europa de seneste år.

Her bliver ”noget-for-noget”-tankegangen blandt andet yderligere skærpet, så Danmark – gerne sammen med EU – vil bruge landeaftaler om bistand til at sikre, at de samme lande også hjemtager migranter, der er rejst til Danmark og kan sendes hjem.

Derudover er et centralt element i strategien, at de humanitære indsatser skal kobles med de udviklingsmæssige indsatser, fordi flygtninge generelt forbliver flygtninge i længere tid end tidligere.

Flygtningeudgifter igen, igen
Altinget satte i løbet af Folketingsåret 2016/2017 igen fokus på, om Danmark lever op til de internationale OECD-regler for udviklingsbistand.

I foråret 2016 satte eksperter og OECD selv spørgsmålstegn ved, om Danmark overholdt reglerne, når man havde brugt hundredvis af millioner ulandskroner til at integrere flygtninge i kommunerne.  

Men regeringen fastholdt, at man overholdt reglerne – på samme måde, som tidligere også røde regeringer havde gjort det. Derudover var det regeringens ønske at bruge OECD-reglerne til det yderste for at finansiere mest muligt af de rekordstore udgifter til asylansøgere i Danmark.

Derfor valgte man at udvide med en række områder, der blandt andet betød, at udgifter til at hjælpe indvandrere i Danmark med at rejse tilbage til deres oprindelsesland også kunne betales af udviklingsbistanden. Men de fleste af de flygtninge, der tidligere fået den hjælp, har været i Danmark i 10-30 år. Men efter så mange år i landet var hjælpen til den gruppe af flygtninge ifølge OECD selv ikke længere en humanitær indsats, og derfor kunne det ikke tælles med som udviklingsbistand.

Det var blandt andet med til, at Statsrevisorerne besluttede at igangsætte en undersøgelse af dansk udviklingsbistand med fokus på især flygtningeudgifterne i oktober 2016.

Uklart og dog klart
I juni 2017 kom rapporten så. Her var konklusionen på blandt andet integrationsspørgsmålet, at OECD-reglerne ikke var tydelige nok til at konkludere, hvad der var op og ned. Men Danmark havde dog administreret "i overensstemmelse med sin egen fortolkning af reglerne", som det hed i konklusionen.

Rigsrevisionen anbefalede dog, at man genovervejede sin praksis med at medregne integrationsudgifterne, når man i OECD-regi inden længe præsenterer nye og mere tydeligere regler for, hvilke flygtningeudgifter der kan tælles med eller ej.

Derimod kom Rigsrevisionen frem til, at Danmark bryder reglerne ved at medregne udgifter til afviste asylansøgere – fordi de netop har fået afvist flygtningestatus i Danmark.

I december 2016 gik bølgerne for alvor højt i Folketinget. Oppositionen mente, at regeringen bevidst tilbageholdte ulandsmillioner, fordi der ifølge de røde burde være penge tilovers, når antallet af asylansøgere var raslet til det laveste niveau i mange år.

Regeringen forklaring var, at mange asylansøgere kom sidst i 2015 og dermed talte med i 2016. Og at det er det bedste skøn, man havde.   

Men der var penge i overskud. 400 millioner kroner. Penge, der røg direkte ned i Finansministeriets kasser og aldrig nåede ud til verdens fattigste, som de var tiltænkt.

Ifølge Ulla Tørnæs var det i første omgang mest tale om finansøkonomisk teknik, selvom man dog ville lave en ny mekanisme, der skulle sikre mod nye fejlskud i den kaliber – målet på 0,7 procent var jo nået med 0,75 procent af BNI til udviklingsbistand. Og så alligevel ikke.

Det dobbelte bogholderi
Regeringen har opereret med to regnestykker for ulandsbistanden – 1) hvor meget bliver der reelt udbetalt i ét år, og 2) hvor meget afsættes der på finansloven. De to kan variere, fordi nye penge fra finanslove kan blive udbetalt over mange år. Men i begge regnskaber går man efter at give 0,7 procent i ulandsbistand.  

Og heri ligger udfordringen, som Konservative, der havde kæmpet for en højere bistand, ikke havde forstået i første omgang. For i udbetalinger, der bliver indberettet til OECD, nåede regeringen 0,75 procent i ulandsbistand, mens det i finanslovbevillinger kun endte på 0,66 procent af BNI. Dermed manglede ca. en milliard kroner, hvis man skulle have nået sit mål for finansloven. Regeringen ville dog kun forholde sig til de 0,75 procent. 

Det fik senere Konservative til at afkræve, at de to V-ministre Ulla Tørnæs og Kristian Jensen fik styr på budgetstyringen af ulandsbistanden, så det ikke kom til at ske igen.

Og i maj 2017 kom regeringen med sin nye reguleringsmekanisme af ulandsbistanden, der betyder, at bistanden over en treårig periode ikke kommer under 0,7 procent samlet set. Samtidig sikrer mekanismen, at der ikke kommer store, hurtige besparelser – noget, som Udenrigsministeriet ellers fik stor ros for at håndtere tidligere i Rigsrevisionens rapport.

Nu afventer man, hvilke regler for medregning af flygtningeudgifter man i OECD-regi kan blive enige om. Men det vil uden tvivl ifølge Altingets oplysninger betyde, at der bliver strammet op med klarere regler, der alt andet lige forventes at afskærme Danmark fra at tælle en række poster med som ulandsbistand, som man ellers gør i dag.  

NGO-bomben
Der bliver i disse dage bidt negle i de danske udviklings- og nødhjælpsorganisationer, der venter på at få besked fra Udenrigsministeriet på, om de kan fortsætter med faste finanslovbevillinger – og ikke mindst i hvilket omfang.

Ngo-støtten på ca. en milliard kroner er blevet sendt i udbud. Og de nye udbud af ngo-støtten så man de første konsekvenser af, da Dansk-Arabisk Partnerskabsprogram blev sendt i EU-udbud, hvor tidligere Danida-darlings som DUF og Mellemfolkeligt Samvirke røg ud i kulden efter mere end et årti med statsfinansierede demokratiprogrammer i Mellemøsten og Nordafrika. 

"Konkurrenceudsættelse er grundlæggende et sundt princip, når vi bruger skatteborgernes penge. Det fremmer, at vi får mest muligt for pengene, og at vi sikrer gennemsigtighed, om hvordan pengene bruges. Det gælder i udviklingsarbejdet såvel som i andre dele af den offentlige sektor," lød det fra Ulla Tørnæs til Altinget. 

Selvom ngo’er i større og større omfang formår at rejse midler uden for Danida, vil den nye fordeling af støtten formentlig få store konsekvenser de ngo’er, der i høj grad er afhængige af statsstøtte.

Alt i alt er det for alvor i Folketingsåret 2016/2017 lykkedes regeringen at sparke de døre ind, som den har lovet – døre, der bliver svære at lukke igen, selvom andre partier ellers måtte ønske det.

Størrelsen, indholdet og aktørfeltet i dansk udviklingspolitik er forandret. Nu skal der udmøntes og driftes.

---

Årets vigtigste tal:

Forrige artikel CARE Danmark sætter navn på Niels Toftes arvtager CARE Danmark sætter navn på Niels Toftes arvtager Næste artikel Politisk flertal ønsker flere penge til Udenrigstjenesten Politisk flertal ønsker flere penge til Udenrigstjenesten