20 ord du skal kende i retsforbeholds-debatten

1. Asyl- og udlændingepolitik
Danmark står som hovedregel uden for EU’s asyl- og udlændingesamarbejde på grund af retsforbeholdet. Det vil sige, at vi ikke er dækket af det fælles asylsystem, der sætter en række minimumstandarder for, hvordan flygtninge og asylansøgere skal behandles i EU. Vi bestemmer også selv reglerne for andre udlændinges adgang til Danmark, hvilket den danske 24-årsregel om familiesammenføring er et eksempel på.

Vi har dog valgt at blive tilknyttet dele af asylsamarbejde via blandt andet den såkaldte Dublin-forordning, der regulerer, hvilket land inden for EU der har ansvaret for at behandle asylansøgninger. Ved en omdannelse af det danske retsforbehold til en tilvalgsordning, ønsker et flertal på Christiansborg fortsat, at Danmark står uden for de fælles asylregler.

2. Danmarks EU-forbehold
Danmark fik fire EU-forbehold, efter 50,7 procent af danskerne stemte nej til EU’s Maastricht-traktat i 1992. De fire forbehold gør, at vi står uden for Unionens militære samarbejde, euro-samarbejdet og det retlige samarbejde. Derudover har vi et forbehold for, at EU-medborgerskabet kan få forrang for en danskers nationale medborgerskab. Det er siden blevet en del af EU-traktaterne og gælder dermed for alle EU-borgere.

3. Det nationale kompromis
Aftalen bag de fire danske forbehold går under navnet ”det nationale kompromis” og blev til som et samarbejde mellem SF, Socialdemokraterne og Radikale, som Venstre, Konservative, Centrumdemokraterne og Kristeligt Folkeparti tilsluttede sig. Det eneste parti i Folketinget, der stod udenfor, var Fremskridtspartiet. Målet med det nationale kompromis var at respektere nej’et fra 2. juni 1992, men samtidig gøre det muligt at komme videre med samarbejdet.

Kompromiset blev udmøntet i aftalen ”Danmark i Europa”. Centralt i den er, at Danmark står uden for den fælles forsvarspolitik, det økonomiske og monetære samarbejde, unionsborgerskabet samt retsområdet, når samarbejdet kræver afgivelse af suverænitet. Dertil kom en række hensigtserklæringer om blandt andet at arbejde for et mere åbent og demokratisk EU.

4. Direktiv
Et direktiv er en af de typer af lovgivning, som EU-systemet har i værktøjskassen. Direktiver udgør en stor andel af de 22 stykker lovgivning plus det løse, som vi stemmer om at tilvælge, når vi stemmer 3. december.  Det særlige ved det er, at det sætter nogle overordnede bindende målsætninger, men lader det være op til det enkelte EU-land selv at bestemme, hvordan det skal komme til at gælde i national lov. Det sker typisk ved at ændre i eksisterende love eller ved at udstede nye såkaldte bekendtgørelser, der udstikker de nye regler.

Et direktiv giver det enkelte land mulighed for selv at vælge, om det for eksempel vil gå længere, end hvad der var tænkt i direktivet. Det betyder, at det samme direktiv kan have forskellig betydning i de enkelte lande.

5. Dublin-forordningen
En af grundstenene i den europæiske asylpolitik, som Danmark rent faktisk er med i på trods af retsforbeholdet, er Dublin-forordningen. Når en asylansøger kommer til Unionen, er det Dublin-forordningen, der afgør, hvilket EU-land der har ansvar for at behandle asylansøgningen. Det er for at undgå såkaldt asylshopping, hvor der for eksempel bliver søgt asyl i mere end ét land i Unionen samtidig. Eller - som det har været tilfældet under den nuværende flygtningekrise - at alle flygtninge flokkes mod lande som Tyskland og Sverige. Grundprincippet er, at asylansøgeren skal have sin ansøgning behandlet i det EU-land, han eller hun først registreres i, med mindre den nærmeste familie allerede opholder sig i et andet EU-land.

Dublin-forordningen understøttes af et elektronisk fingeraftryksregister, Eurodac, der gør det muligt at se, om en asylansøger allerede er registreret i et andet land. Hvis det er tilfældet, kan vedkommende udsendes til det land. Danmark deltager i både Dublin-forordningen og Eurodac via en parallelaftale, der er en aftale mellem Danmark og de øvrige EU-lande, som gør det muligt at være med i samarbejdet på trods af retsforbeholdet. Det vil vi også fortsat være med i, selv om vi stemmer nej til at omdanne retsforbeholdet til en tilvalgsordning.

6. Edinburgh-afgørelsen
Efter Danmarks nej til Maastricht-traktaten i 1992 mødtes de daværende 12 EU-lande i Edinburgh for at diskutere vejen frem. Her accepterede de øvrige lande de fire danske forbehold, der lå i "det nationale kompromis". Til gengæld bandt Danmark sig til ikke at stå i vejen for, at de andre fortsatte med at udvikle samarbejdet på de områder, hvor Danmark ville være udenfor. Edinburgh-afgørelsen er en juridisk aftale indgået mellem Danmark og de øvrige lande, som klargør Danmarks status i forhold til Maastricht-traktaten. Den blev sendt til folkeafstemningen sammen med Maastricht-traktaten i Danmark 18. maj 1993, hvor 56,7 procent af vælgerne stemte for.

7. EU’s retssamarbejde
EU-landene har et bredt samarbejde på retsområdet, både når det gælder politisamarbejde og strafferet, grænsekontrol, sikkerhedspolitik, indvandrings- og asylpolitik og civilret. EU skaber også rammer om samarbejde mellem landenes juridiske myndigheder.

Udgangspunktet for retspolitikken er princippet om gensidig anerkendelse, så for eksempel en afgørelse udstedt af en dommer i ét EU-land, også skal være gældende i de øvrige lande. Det er et system, der kræver tillid til, at alle de 28 lande har velfungerende retssystemer. Danmark er på grund af sit retsforbehold som udgangspunkt ikke med i retssamarbejdet. Men der er en række undtagelser for denne regel.

8. Europol
EU’s politisamarbejde hedder Europol og har hovedsæde i den hollandske by Haag. Dets formål er at hjælpe EU’s medlemsstater med at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet og terrorisme. Europol har knap 800 ansatte, der hjælper nationale politimyndigheder i EU’s 28 medlemslande samt partnerlande som Norge, Island, Schweiz, USA, Australien og Canada i internationale efterforskninger.

Europols opgave er at samle, analysere og dele viden og koordinere efterforskning. Danmark er med i Europol, men vil på grund af retsforbeholdet blive sendt uden for døren, i det øjeblik en ny forordning om samarbejdet ændrer det fra at være mellemstatsligt til at være overstatsligt. Det vil ske inden for ganske kort tid.

9. Folkeafstemning
En folkeafstemning giver vælgerne mulighed til at sige ja eller nej til et givent spørgsmål, som politikerne har fremlagt for dem. Ifølge Grundloven skal der udskrives folkeafstemning, hvis der skal laves ændringer i Grundloven, eller valgretsalderen skal ændres. Borgerne skal også spørges, hvis der skal afgives suverænitet, medmindre der kan findes fem sjettedeles flertal for forslaget i Folketinget. Ved at omdanne retsforbeholdet til en tilvalgsordning overføres der suverænitet til EU. Det er derfor, vi skal stemme om det.   

10. Forligspartierne
Det er fem partier på Christiansborg, der sammen har besluttet, at der skal afholdes en folkeafstemning om at omdanne retsforbeholdet til en tilvalgsordning. De fem partier er Socialdemokraterne, Radikale, SF, Venstre og Konservative. Forligspartierne har samtidig gjort klart, at de ønsker, at Danmark med det samme vælger 22 eksisterende stykker EU-lovgivning til, hvis det bliver et ja ved folkeafstemningen.

Til gengæld har de aktivt valgt ti stykker lovgivning fra, som de fortsat ønsker, at Danmark skal stå uden for. Dertil kommer, at de også fortsat vil holde Danmark uden for EU’s fælles asyl- og indvandringspolitik. Venstre, Socialdemokraterne og Konservative har fået skrevet ind i lovforslaget om retsforbeholdsafstemningen, at de ønsker en ny folkeafstemning, før Danmark kan blive en del af asylpolitikken.

11. Forordning
En række af de 22 stykker EU-lovgivning, som et flertal på Christiansborg vil have Danmark med i, hvis det bliver et ja ved folkeafstemningen 3. december, er forordninger. En forordning er et stykke EU-lovgivning, der har direkte virkning i alle EU-lande, så snart det er trådt i kraft. Det betyder, at det – modsat et direktiv – ikke først skal laves om og skrives ind i dansk lov. Det betyder også, at en forordning sætter præcis de samme regler op for alle 28 medlemslande i Unionen.

12. Mellemstatsligt samarbejde
Internationalt politisk samarbejde foregår som oftest mellem stater, hvor et enkelt land kun er forpligtet af samarbejde, hvis det selv har sagt ja til det – et såkaldt mellemstatsligt samarbejde. EU adskiller sig ved også at have en såkaldt overstatslig dimension, hvor der kan vedtages regler med direkte virkning i de enkelte lande.

I EU’s historie er store dele af EU’s retssamarbejde foregået mellemstatsligt, hvor hvert land har haft veto. Det samarbejde har Danmark godt kunne være med i på trods af retsforbeholdet. Med tiden har det lige så stille ændret sig. Og siden EU’s sidste traktat, Lissabon-traktaten, trådte i kraft i 2009, er alle beslutninger på retsområdet overgået til overstatsligt samarbejde. Det betyder, at Danmark ikke længere kan være med i nye regler på retsområdet.

13. Overstatsligt samarbejde
EU adskiller sig fra andre internationale organisationer ved også at have et såkaldt overstatsligt samarbejde, hvor regler besluttet i EU har direkte virkning i medlemslandene – uanset om de selv har stemt ja til dem. Det vil sige, at landene har overladt dele af deres suverænitet til fællesskabet, som kan træffe bindende beslutninger for dem. Det betyder også, at EU’s regler har forrang for nationale regler. Noget samarbejde i EU foregår stadig på mellemstatsligt plan – altså som aftaler mellem de enkelte stater. Men langt hovedparten er overstatsligt.

14. Parallelaftale
En parallelaftale er aftale forhandlet mellem Danmark på den ene side og EU på den anden, der tillader Danmark at deltage i dele af retssamarbejdet på trods af forbeholdet. Det er en model, som EU normalt bruger til at indgå aftaler med lande uden for Unionen, og Danmark er det eneste EU-land, der har sådanne aftaler. For at få en parallelaftale skal Danmark ansøge EU-Kommissionen, der har gjort klart, at sådan en løsning kun må anvendes i undtagelsestilfælde og i en overgangsperiode. Derefter skal aftalerne godkendes af EU-lovgiverne i Europa-Parlamentet og Ministerrådet.

Danmark kan kun søge om parallelaftale, når et EU-regelsæt er vedtaget. Det vil sige, at Danmark ikke har indflydelse på de regler, som man eventuelt senere vil bede om at kunne tilslutte sig. Danmark har hidtil søgt om seks parallelaftaler, hvoraf EU-Kommissionen har sagt nej til de to. I forbindelse med afstemningen om retsforbeholdet ønsker nej-siden, at Danmark beder om en parallelaftale om Europol, der gør det muligt for Danmark fortsat at være med i EU's politisamarbejde.

15. Protokol 22
Protokol 22 – eller Protokollen om Danmarks stilling, som den også kaldes – er det stykke jura, der definerer det gældende danske retsforbehold i Lissabon-traktaten. I det står der, at Danmark står uden for EU-reglerne på retsområdet, ligesom Danmark heller ikke ligger under for EU-Domstolens afsigelser på området eller er dækket af internationale aftaler indgået af EU. Men der står også i protokollen, at Danmark til enhver tid kan meddele de andre medlemsstater, at Danmark ønsker at erstatte forbeholdet med en tilvalgsordning. Det er også protokol 22, der beskriver, hvordan den nye tilvalgsordning fungerer.

16. Retsakt
En retsakt er en samlet betegnelse for alle de retlige værktøjer, som EU’s institutioner har i sit arsenal. Det dækker over almindelige lovgivningsinstrumenter som direktiver og forordninger, men også de såkaldte afgørelser på for eksempel konkurrenceområdet, som Kommissionen kan pålægge et land eller en virksomhed. Der er også retsakter, der ikke er bindende. Det gælder henstillinger og udtalelser, der lader EU-institutionerne give deres mening til kende om en sag, men uden at det forpligter nogen.

17. Retsforbehold
Danmark har siden 1993 haft et forbehold på EU’s retsområde, der gør, at Danmark ikke kan deltage i EU’s retspolitik, når den foregår på såkaldt overstatsligt plan, altså ved almindelig fælles EU-beslutningsprocedure. Tilbage i 90’erne havde det ikke nogen praktisk betydning, da samarbejdet foregik staterne imellem, hvor hvert land havde sit veto. Der kunne Danmark stadig være med.

Over tid har samarbejdet dog udviklet sig markant. Og siden Lissabon-traktaten trådte i kraft i 2009 er alle nye EU-beslutninger på retsområdet dækket af det danske forbehold. Det betyder, at Danmark står helt uden for udviklingen af det retlige samarbejde, og at vi langsomt skubbes ud af de områder, som vi før deltog i, når de opdateres efter de nye regler.

18. Schengen
Schengen-reglerne udgør rammen for det område, der dækker 26 lande i og uden for EU, som har ophævet grænsekontrollen imellem sig. Danmark er med i Schengen-samarbejdet på trods af vores retsforbehold. Det skyldes, at samarbejdet startede uden for EU’s rammer, og at Danmark fik en særordning, så vi kunne blive i Schengen, da det blev lagt ind under EU i forbindelse med vedtagelsen af Amsterdam-traktaten. Til gengæld har vi ikke stemmeret eller indflydelse, når der vedtages nye regler for Schengen. Hvis vi ikke vil acceptere ændringer af Schengen-reglerne, bliver vi smidt ud af samarbejdet. Derfor har Danmark indtil videre tilsluttet sig alle udbygninger af reglerne.  

19. Suverænitet
Suverænitet dækker over et lands ret til selvbestemmelse og til at slippe for indblanding i sine anliggender fra udefrakommende magter. Et land kan vælge at afgive noget af sin suverænitet til andre. Det kan for eksempel ske via en international aftale eller igennem traktater, sådan som det er tilfældet i forhold til EU. Med Danmarks medlemskab af EU har Danmark overdraget dele af sin suverænitet til EU. Vælger danskerne at sige ja til at erstatte det gældende retsforbehold med en tilvalgsordning, overføres suveræniteten på det område til Unionen.

20. Tilvalgsordning
Da EU i sin tid forhandlede om den Forfatningstraktat, der senere blev stemt ned af franske og hollandske vælgere, var det en prioritet fra dansk side at få lavet en mulighed for at omdanne det danske retsforbehold til en tilvalgsordning. Sådan en ordning havde briterne og irerne fået nogle år forinden, og den gav dem ret til at vælge fra gang til gang, om de ville være med i ny lovgivning eller ikke.

Det lykkedes Danmark at få indskrevet i Lissabon-traktaten, der trådte i kraft i 2009, at Danmark kunne få en tilsvarende ordning. Den kan aktiveres, når Danmark selv beder om det, og vil træde i kraft måneden efter. Ordningen virker på den måde, at Danmark har tre måneder til at melde ind, om man vil deltage i ny lovgivning. Siger Danmark ja, forhandler vi på lige fod med de andre EU-lande, og forhandlingsresultatet bliver bindende for Danmark. Danmark kan også vente og tilmelde sig reglerne, efter de er forhandlet færdig. Den ret bevares, så Danmark kan melde sig ind i de fælles EU-regler på et hvilket som helst senere tidspunkt. Det er ikke muligt at melde sig ud igen, når der først er sagt ja. Det kan vi først, det øjeblik reglerne eventuelt skal revideres.