Slotsholmen tur-retur

Hvad sker der, hvis man henter en dygtig kommunaldirektør uden erfaring fra job i centraladministrationen og sætter ham i spidsen for et ministerium som departementschef? Det ved Jesper Zwisler, der som en af de eneste har foretaget dette karrierehop.

Jeg tror faktisk ikke, det er særligt smart, at man hiver folk uden erfaring fra centraladministrationen direkte ind til stillingen som departementschef.

Jesper Zwisler
Tidligere departementschef, Social- og Integrationsministeriet

Efter 20 år med lederjob i kommunerne blev han i 2011 departementschef i Socialministeriet. Her regerede han i fire år, indtil hans stilling forsvandt, da Lars Løkke Rasmussen (V) i juni dannede en regering med færre ministerier.

I sin have i midtsjællandske Hvalsø er 52-årige Jesper Zwisler nu klar til at fortælle om sine fire turbulente år i toppen af statsadministrationen som topchef under hele fire forskellige socialministre.

Kulturchok
Han husker stadig kulturchokket, da han skiftede jobbet som kommunaldirektør på Frederiksberg ud med departementschefs-posten.

Jeg tror, at alle, der kommer fra kommunal- og regionalpolitik, føler, de bliver blæst omkuld, når de kommer til Christiansborg og centraladministrationen. Det er benhårdt. Er du ikke skarp, så bliver du sat af.

Jesper Zwisler
Tidligere departementschef, Social- og Integrationsministeriet

”Det var ikke bare et hop fra den kommunale til den statslige sektor. Det er virkeligt en helt, helt anden verden,” siger Jesper Zwisler.

Han har tidligere undervist som ekstern lektor i ledelse og organisation og peger på, at det i de fleste offentlige organisationer og private virksomheder er ledelsen, der sender ordrer og bestillinger ned gennem systemet.

I et ministerium er det helt anderledes, fordi sagerne ofte bevæger sig opad til ministeren og departementschefen.

Derfor kan en departementschef ikke nøjes med at holde overblikket, lede og holde sig ude af enkeltsagerne.

”Novos direktør sidder jo ikke og kigger på Novos medikamenter og siger: 'Måske vi lige skal justere lidt på pillens indhold, inden den går i produktion'. Og han tjekker ikke hver eneste forsendelse af medicin. Det har han uddelegeret. Men i et ministerium er sagerne vores hovedproduktion. Og her endte mange sager på mit bord, hvor de skulle godkendes,” siger Jesper Zwisler.

De såkaldte sager kan dække over alt fra lovforslag, nye tiltag, svar til Folketinget og kritik af ministeren, der skal håndteres i medierne.

”Sagerne starter jo ofte hos en fuldmægtig og bevæger sig opad til mig. Derefter skal sagen på ministerens bord. Og departementschefen er altså ikke bare et gummistempel. Der er en helt berettiget forventning til, at departementschefen kan give sagen den sidste finish, justere vinklen lidt og sætte sagen i den helt rette kontekst,” siger Jesper Zwisler og fortsætter:

”Ledelseskonsulenter har spurgt mig, om jeg ikke bare kunne bruge mindre tid på detaljer og enkeltsager. Men der må man bare svare: Nej. For det at være inde i sagerne er en vigtig del af den politiske rådgivning, man skal kunne levere til ministeren,” siger Zwisler, som fik optalt, at han bare i 2014 håndterede omkring 1.500 sager.

Ministeren frem for ministeriet
Mens Zwisler taler, tegner han flere og flere pile og trekanter på det organisationsdiagram, han kreerer for at visualisere den ledelsesudfordring, der venter en departementschef.

På papiret fylder opgaven med driften af et ministerium med styrelser og eksterne enheder ganske meget i jobbeskrivelsen. Og problemer og fejl i driften i alle hjørner af koncernen er i sidste ende også departementschefens ansvar.

”Men realiteten er, at du 24-7 har fokus på ministeren, Folketinget og regeringen. Det æder al din tid. Det med at tænke mere langsigtet, lede styrelserne og tænke i personaleledelse, det var der stort set ikke tid til,” siger Jesper Zwisler.

”Jeg tror, at alle, der kommer fra kommunal- og regionalpolitik, føler, de bliver blæst omkuld, når de kommer til Christiansborg og centraladministrationen. Det er benhårdt. Er du ikke skarp, så bliver du sat af,” siger han.

Som et eksempel peger han på, hvordan folketingsmedlemmer kan stille skriftlige spørgsmål til ministeren, som senere kan blive brugt i det politiske spil i forhandlinger og i medierne.

”Den politiske logik og dynamik var en verden, som jeg ikke forstod fuldt ud i starten."

Han mener, at en departementschef uden ledelseserfaring fra centraladministrationen i princippet vil have brug for et tre måneders introduktionsforløb. Men det duer ikke.

”Ministeren sidder jo fra dag ét og har brug for rådgivning. Og over for medarbejderne kan man heller ikke bare sige: 'Hej venner, jeg aner ikke noget om det her,” siger Jesper Zwisler.

Kort efter sin tiltrædelse blev han pålagt at skære 10 procent af ministeriets driftsbudget.

Der skulle fyres medarbejdere, og ministeriets organisation skulle tilpasses en ny og lavere flyvehøjde. I de følgende år var der løbende ressortomlægninger som følge af regeringsskift og ministerrokader.

Det var en opgave, som Jesper Zwisler med sin kommunale fortid følte sig helt klar til.

”Generelt i centraladministrationen er det ikke noget, man har tid til at planlægge ordentligt. Ofte sker det jo ved valg og ved rokader. Man flytter bare fagområderne og forventer så, at det virker,” siger Zwisler, der tørt konstaterer, det ikke just er opskriften på gode organisationsforandringer ifølge moderne ledelsesteori.

Han har én hovedforklaring på, hvorfor Danmark alligevel har et effektivt embedsapparat. Et system, der fungerer, selv om der løbende laves forhastede organisationsforandringer. Et system, som ledes af topchefer, der – næsten - ikke har tid til at tænke i drift og ledelse.

”Jeg var overrasket over, hvor dygtige langt de fleste embedsmænd og chefer er. De er knivskarpt analyserende no-nonsense typer,” siger han.

Chefernes netværk
Mange departementschefer har en baggrund i Finansministeriet og har et indbyrdes netværk. Netværket bruges til at løse konflikter og koordinere sager på tværs af ministerierne. Zwisler kom udefra og kendte ingen af de andre departementschefer.

”Da jeg mødte dem første gang, tænkte de: Hvem fanden er han? Og jeg tænkte: Hvem fanden er de?” siger Jesper Zwisler.

”Departementscheferne er en gruppe knivskarpe og dygtige mennesker. De har netværk, hvor de mødes uformelt. Og over for en ny er der ikke nogen, som bare giver noget. De lytter, men du får ikke noget gratis. Du får ikke hjælp, bare fordi du er flink,” siger Jesper Zwisler og fortsætter:

”Jeg savnede et godt netværk i ministerierne - helt vildt.”

Han peger på, at der trods moderne informationsteknologi ofte er mangel på information – både den formelle og den uformelle.

”Som departementschef kan jeg ikke bare ringe til en kontorchef i et andet ministerium og spørge til en sag. Det er no-go. Jeg var heldig, at jeg havde folk i ministeriet, som kunne spørge for mig via deres kontakter. Men jeg var tit afhængig af dem. Jeg har ikke et principielt problem med at være afhængig af andres hjælp, men det er et problem, hvis man for ofte er andet led i adgangen til vigtige informationer.”

Elevator til magtens top
Jesper Zwisler blev pludselig en del af Slotsholmens absolutte inderkreds ved en rokade i august 2013. Her rykkede SF-formand Annette Vilhelmsen fra Erhvervsministeriet til Zwislers Social-, Børne- og Integrationsministerium.

Det betød, at ministeriet med ét rykkede et stort stykke op i centraladministrationens magthierarki, fordi Vilhelmsen havde plads i regeringens vigtige koordinationsudvalg. Og det betød, at Jesper Zwisler med kun to års erfaring som departementschef nu også sad med i regeringens koordinerende og styrende udvalg.

”Før havde vi voldsomt travlt. Nu skulle jeg pludselig også forholde mig til Danmarks kontinentalsokkel, Syrienkrigen og hele regeringens politik,” husker Jesper Zwisler og løfter sin hånd over bordet for at vise, hvordan hans sagsbunke voksede markant.

Zornig-sagen
Annette Vilhelmsen nåede at være minister i fem måneder, inden SF trådte ud af regeringen. Jesper Zwisler husker ikke kun den tid for det gode.

Kun tre uger efter at Vilhelmsen var blevet socialminister, lover hun den kendte sociale iværksætter Lisbeth Zornig en million kroner til et projekt, der skulle øge valgdeltagelsen hos socialt udsatte. Problemet var blot, at denne praksis var ulovlig, og sagen fik hurtigt stor opmærksomhed i medierne.

I ministeriet forsøgte man at løse problemet ved at forhøje den pulje, som var afsat til sådanne formål. Men det blev også vurderet ulovligt.

En advokatundersøgelse af sagen konkluderede, at Jesper Zwisler havde det øverste ansvar for, at embedsværket gav Annette Vilhelmsen et ulovligt råd. Hun fik en næse af Folketinget. To embedsmænd fik tjenstlige tilrettevisninger, og Zwisler selv fik en advarsel.

Set i bakspejlet er han ærgerlig over hele sagen.

”Embedsværket skal altid være ekstra påpasselige, når de giver ministeren forslag, der går til kanten af reglerne,” siger han.

”Annette Vilhelmsen havde været minister i tre uger, da sagen starter. Vi kører med 180 kilometer i timen. Hun er under voldsom beskydning i forskellige sager både første og anden uge. Samtidig har vi de mange nye opgaver i regeringsudvalgene,” husker han.

”Oppositionen og mediernes pres gør, at der ikke altid er et proportionalitets-princip. I ministeriet håndterer vi årligt 300 milliarder kroner. Men pludselig er alt fokus på tildelingen af én million kroner til en sag, som også kritikerne synes, er god,” siger Jesper Zwisler.

Forløbet har lært ham, at hvis en minister laver en fejl, så bliver det svært. Og hvis en partiformand som minister laver en formel fejl, så bliver det rigtigt svært. Når der sker den type fejl, så må man derfor som departementschef sikre, at embedsværket har fuld opmærksomhed på at få sagen håndteret – uanset, hvor lille den tilsyneladende måtte se ud.

Mindre politisk handlefrihed
Set på afstand er Zwisler imponeret over det politiske system. Han mener generelt, at politikerne er godt inde i deres stof, og at de dygtige i systemerne er dem, som stiger til top.

Men systemet er også udfordret. Zwisler er bekymret over, at politikere – både kommunalt og på landsplan – får mindre handlefrihed.

”Der foregår alt for ofte magtkampe. På den ene side står politikerne, der vil føre deres politik ud i livet. På den anden side står embedsmændene, eksperterne og medierne. Og beskeden til politikerne er igen og igen: Det kan ikke lade sig gøre,” siger Zwisler.

Han har selv oplevet, at embedsmænd har skudt ideer ned, men når han selv eller politikerne alligevel har presset på, så kunne en del af ideerne alligevel lade sig gøre.

”Politikerne i Danmark skal vide, at deres handlingsrum er større end det, som teknokratiet – embedsfolk og eksperter – anviser dem,” siger han og understreger, at han glæder sig over politikere, der ikke altid lytter til teknokratiet.

En af årsagerne til problemet er, at der med New Public-management-tankegangen er kommet alt for stort fokus på styring og rationalitet, så det skygger for det politiske i stedet for at understøtte det.

Han peger som eksempel på de seneste meldinger om udflytning af arbejdspladser, som regeringen har planer om.

Ideen kritiseres af eksperter, som ikke mener, at udflytning har en dokumenteret økonomisk gevinst.

”Men alle tiltag behøver ikke at give overskud eller have en ”dokumenteret effekt”. Husk politisk fokus, og tro flytter også bjerge,” siger Jesper Zwisler.

Han understreger, at man i toppen af ministerierne har fokus på, at man som embedsværk skal understøtte politikernes ønsker.

”Men man skal ikke langt ned i systemerne og i styrelserne, før man ofte glemmer, at embedsværkets primære opgave er at understøtte politikernes ønsker.”

Samarbejde med kommunerne
Et andet problem er ifølge Zwisler, at stat, regioner og kommuner ikke arbejder godt nok sammen. Det gør det vanskeligt at løse samfundets store udfordringer.

”I de sidste mange år har antallet af danskere på passiv forsørgelse ligget stabilt, selv om det har været en politisk ambition at sænke antallet. Det er ikke engang faldet i økonomiske opgangstider. Det er et stort problem, som kræver et bedre samarbejde imellem staten og kommunerne,” siger han.

Lidt karikeret ser kommuner og regioner statens embedsmænd som virkelighedsfjerne, storleverandører af komplicerede løsninger, mens statens embedsmænd ser på de kommunale administrationer som mindre dygtige og meget lidt omstillingsparate.

”Det vil gavne med flere ledere, som har arbejdet i flere sektorer. Det ville være godt med flere ledere i centraladministrationen, der har erfaringer fra kommuner eller regioner,” siger Jesper Zwisler.

Farvel efter valget
Selv fik han fire år som øverste chef i Socialministeriet. Han mener selv, at han klarede opgaven udmærket.

At der ikke blev plads på departementschefholdet efter valget, tager han ikke som en underkendelse af sit arbejde. Med fusionen af Social- og Indenrigsministeriet var det ifølge Zwisler naturligt, at den mere erfarne Sophus Garfiel fortsatte som departementschef i det nye ministerium.

”Min egen fornemmelse er, at min tid i Socialministeriet gik OK. Og jeg har aldrig følt mig så dygtig og kompetent, som jeg gør nu. Men det var ikke en let transformation fra kommune til stat. Det var det sgu ikke,” siger Jesper Zwisler med et lettet smil og siger så lidt mere alvorligt:

”Jeg tror faktisk ikke, det er særligt smart, at man hiver folk uden erfaring fra centraladministrationen direkte ind til stillingen som departementschef.”