Debat: Partnerskaber er vejen frem, hvis vi skal skabe større sammenhæng for borgeren

Af Dorte Bukdahl og Robin Vickery
Hhv. centerchef og projektchef ved Copenhagen Dome – Videnscenter for Socialøkonomi

Myndigheden skal bestille, og leverandøren skal udføre. Sådan er logikken i BUM-modellen, der har præget den offentlige sektor i mange år. Mange socialøkonomiske virksomheder, der leverer ydelser på beskæftigelsesområdet, efterspørger et opgør med modellen.

I en offentlig sektor, med behov for udvikling og større sammenhæng, er den ikke længere svaret. Nye modeller er på vej. De såkaldte innovationspartnerskaber kan være et nybrud. Ligeledes kan sociale investeringer være en del af løsningen. Men de kan også blive en del af problemet.

Det afhænger af, hvordan vi griber det an. Uanset hvad, er bestilleren og udføreren nødt til at arbejde tættere sammen. Der er ingen anden vej, hvis borgerne skal opleve større sammenhæng i den velfærd, de modtager.

BUM-modellen
BUM-modellen lever i bedste velgående. Både som konkret styringsmodel i kommunerne og som et mindset. Det mærker ikke mindst de socialøkonomiske virksomheder, der sælger beskæftigelsesforløb til kommunerne.

Det er efterhånden en del år siden, at modellen fik sit indtog i den offentlige sektor. Formålet var at skabe en skarpere adskillelse mellem myndigheden som bestiller og velfærdsleverandøren som udfører. Det skulle lette styringen af udgifter og bane vejen for flere private leverandører.

Ansvaret for at skabe gode rammer for borgernes udvikling og skabe et samlet system, der hænger sammen, er et fælles ansvar. Og hverken kommunen eller leverandøren, bestilleren eller udføreren kan dekobles de faglige valg i udviklingen af løsningen.

Dorte Bukdahl og Robin Vickery
Hhv. centerchef og projektchef ved Copenhagen Dome – Videnscenter for Socialøkonomi

Det medførte en ny organisering i kommunerne, hvor myndighed og udførerenheder blev organisatorisk adskilt. I princippet blev der opbygget et fælles marked, hvor private og offentlige leverandører kunne konkurrere på lige vilkår.

I dag er det ikke ualmindeligt at oversætte BUM-modellen til ”Bestiller-Udfører-Modellen”. Men som den skarpe læser bemærker, så er der noget galt. Hvis BUM står for Bestiller, Udfører og Model, hvorfor kalder vi det så for BUM-modellen?

Forklaringen er, at BUM egentlig står for Bestiller, Udfører og Modtager. Men modtageren – altså borgeren – er åbenbart stille og roligt gledet ud af modellen, så den i dag typisk betegnes Bestiller-Udfører-Modellen.

Og måske afspejler det meget godt realiteterne: BUM-modellen handler mest af alt om, hvordan vi styrer udgifterne, fordeler pladserne og udmønter et bestemt serviceniveau. Den handler i mindre grad om, hvad der egentlig er det optimale forløb for borgeren.

Et af de områder, hvor bestiller-udfører-logikken er særligt stærk, er beskæftigelsesområdet, hvor mange socialøkonomiske virksomheder samarbejder med kommunen. Kommunen udbyder en opgave på de beskæftigelsesforløb, som de ønsker løst.

Ofte er det et udbud med en ret detaljeret kravspecifikation, der beskriver, hvilken ydelse der ønskes samt indhold og længde af forløbene. Se for eksempel dette beskæftigelsesudbud for aktivitetsparate i Københavns kommune. I materialet beskrives udbudsformen således:

"Udbuddet gennemføres som udbud, hvor enhver økonomisk aktør kan afgive tilbud.

Ordregiver gør opmærksom på, at der under udbuddet ikke gennemføres forhandlinger inden tildeling af en kontrakt, ligesom der heller ikke finder en kontraktforhandling sted efter tildeling af kontrakten.

Tilbudsgiver bør derfor sørge for, at tilbud er udformet på sådan en måde, at kontrakten principielt kan indgås uden forudgående drøftelser mellem ordregiver og tilbudsgiver. I den forbindelse bør tilbudsgiver sikre sig, at tilbuddet er fyldestgørende og indeholder alle nødvendige oplysninger samt er præcist i enhver henseende."

Eksemplet illustrerer meget godt, hvordan BUM-modellen slår igennem i en beskæftigelseskontrakt. Der levnes ikke meget plads til udvikling og dialog mellem kommunen og leverandøren. Løsningen skal kunne beskrives på forhånd og efterfølgende gennemføres som beskrevet.

Set fra den socialøkonomiske virksomhed er denne samarbejdsform problematisk. Socialøkonomiske virksomheder ser sig selv som alt andet end en leverandør af en standardydelse, der kan beskrives uden yderligere dialog eller fælles udvikling.

De har ultimativt en social bundlinje, og her er det nødvendigt og naturligt at indgå partnerskaber med mange aktører. For eksempel private virksomheder om praktik eller frivillige organisationer omkring udvikling af lokalmiljø. Set i den sammenhæng virker det noget stift, hvis samarbejdet med kommunen bliver ren kontraktliggørelse uden nogen fælles udvikling.

For den enkelte borger kommer BUM-modellen til syne på en lidt anden måde. Opdelingen mellem bestiller og udfører betyder, at borgeren møder flere instanser.

Først sagsbehandleren, der beskriver og afdækker og henviser. Efterfølgende møder borgerne den mentor eller kontaktperson i det konkrete forløb, som de skal deltage i. Adskillelsen mellem disse niveauer betyder med andre ord, at man møder to systemer – en myndighed og en udfører.

Borgerne skubbes rundt mellem systemer
Der lader til at være bred enighed om, at nogle af de største problemer, vi har i den offentlige sektor, er mangel på sammenhæng. Borgeren møder et hav af professionelle og et hav af mål og handleplaner.

Oplevelsen er, at den ene hånd ikke ved, hvad den anden hånd gør. Derfor er et centralt mål i sammenhængsreformen at skabe “Bedre velfærd på tværs af sektorer”. I et af reformens fire spor lyder det: “Borgerne skal ikke opleve at blive skubbet rundt mellem systemer i mødet med den offentlige sektor”, og der skal “skabes større sammenhæng på tværs af sektorområder og myndighedsgrænser”.

Med sammenhængsreformen står kommunerne over for nogle store og vigtige opgaver. De skal sikre borgerforløb, der hænger sammen. De skal ud af silotænkningen, der hersker mellem for eksempel beskæftigelses- og socialområdet. Og de skal udtænke nye løsninger til de målgrupper, der i dag falder igennem systemet.

Spørgsmålet er, om kommunerne kan løse denne udfordring inden for rammerne af en BUM-model. Hvis vi skal undgå, at ”borgeren skubbes rundt mellem systemer”, som det hedder, så kan det være, at vi skal skabe et mere fleksibelt samarbejde mellem bestiller og udfører.

De detaljerede krav, der ofte følger med et udbud og en kontrakt, kan gøre det vanskeligt at tilrettelægge den samlede indsats i forhold til borgerne og at tilpasse forløbet til den enkelte.

Forskning fra blandt andet LISES-projektet peger på, at borgerens aktive deltagelse i at forme et forløb har stor betydning for, om det ender succesfuldt. Det betyder også, at et vellykket beskæftigelsesforløb ikke blot er en hyldevare, som vi kan tage i brug. Forløbet skal tilpasses.

Det kræver frihedsgrader i kontrakterne og et tættere samarbejde mellem leverandøren og kommunen. Derfor skal vi passe på ikke at lave for ufleksible kontrakter og udbudsprocesser. Det er helt afgørende, at de rummer muligheden for tilpasning.

Grundproblemet er ikke, at vi sender opgaver på beskæftigelsesområdet i udbud. Der er selvfølgelig gode grunde til, at vi har en lovgivning, der sikrer, at opgaver sendes i udbud. Det sikrer lige konkurrence og lige vilkår for leverandørerne.

Problemet er derimod, at udbud på beskæftigelsesområdet mere handler om at udbyde en løsning frem for at udbyde et problem. Som nævnt stiller mange udbud forholdsvis detaljerede krav og levner ikke de store frihedsgrader i forhold at udvikle nye løsninger sammen med kommunen.

Der er dog ikke noget, der forhindrer, at vi inden for rammerne af et udbud rent faktisk opprioriterer partnerskabstilgangen. Det vil sige, at vi i udbuddet levner mulighed for, at både myndighed og leverandør deltager i udviklingen af den gode løsning.

En model, hvor både bestiller og udfører har et fælles ansvar for kvaliteten og for at skabe en god, fleksibel og koordineret indsats.

Fleksibilitet er ikke uforeneligt med udbud, men det kræver, at kontrakterne bliver mindre rigide, og at samarbejdet i højere grad bliver et partnerskab.

Innovationspartnerskaber
Frederiksberg Kommune stod for nylig med et problem. Stigende regnmængder og skybrud pressede den tæt bebyggede bydel. Og der var ingen gode løsninger på markedet.

Kommunen udviklede derfor selv en løsning i et såkaldt innovationspartnerskab. Det vil sige en udbudsform, hvor kommunen udbyder et problem, Det blev en løsning, hvor regnvandet bliver opsamlet i et specialindrettet brøndsystem, der løbende blev genanvendt til at vande byens træer.

I processen havde kommunen mange ønsker. Æstetik, natur, funktionalitet og klimatilpasning skulle gå op i en højere enhed. Den rigtige løsning blev udviklet i et tæt samspil mellem kommunens behov og ønsker og de private aktørers faglige viden. Kodeordet var her en skræddersyet løsning.

Innovationspartnerskaber er en udbudsform, hvor man i højere grad udbyder et problem og inviterer private aktører med om bord for at finde den gode løsning. Denne type udbud er efterhånden på vej frem på de lidt mere tekniske områder som IT, nye miljøtekniske løsninger og velfærdsteknologi, se for eksempel denne analyse af deres udbredelse.

Innovationspartnerskaber er imidlertid ikke ret udbredte, når det gælder udvikling af kerneydelserne på social- og beskæftigelsesområdet. Når der skal findes nye løsninger på, hvordan vi hjælper og støtter mennesker med at komme på rette kurs i tilværelsen, så er vi ikke ret gode til at udtænke specialtilpassede og skræddersyede løsninger.

Her hersker fortsat en norm om, at velfærdsopgaven beskrives, bestilles og udføres.

Det er i grunden paradoksalt, at det hovedsageligt er de tekniske områder, der formår at opbygge disse innovationspartnerskaber. Hvorfor bliver vi mere firkantede, når det kommer til arbejdet med relationer og mennesker?

Egentlig burde vi være mindst lige så ambitiøse, når det gælder almindelige velfærdsløsninger – lige så ambitiøse, som når vi indsamler regnvand på Frederiksberg.