Debat: Partnerskaber er vejen frem, hvis vi skal skabe større sammenhæng for borgeren

DEBAT: Lad os få modtageren tilbage i BUM-modellen, og lad os fokusere på at skabe meningsfulde og sammenhængende forløb for og med borgeren, skriver Dorte Bukdahl og Robin Vickery.

Af Dorte Bukdahl og Robin Vickery
Hhv. centerchef og projektchef ved Copenhagen Dome – Videnscenter for Socialøkonomi

Myndigheden skal bestille, og leverandøren skal udføre. Sådan er logikken i BUM-modellen, der har præget den offentlige sektor i mange år. Mange socialøkonomiske virksomheder, der leverer ydelser på beskæftigelsesområdet, efterspørger et opgør med modellen.

I en offentlig sektor, med behov for udvikling og større sammenhæng, er den ikke længere svaret. Nye modeller er på vej. De såkaldte innovationspartnerskaber kan være et nybrud. Ligeledes kan sociale investeringer være en del af løsningen. Men de kan også blive en del af problemet.

Det afhænger af, hvordan vi griber det an. Uanset hvad, er bestilleren og udføreren nødt til at arbejde tættere sammen. Der er ingen anden vej, hvis borgerne skal opleve større sammenhæng i den velfærd, de modtager.

BUM-modellen
BUM-modellen lever i bedste velgående. Både som konkret styringsmodel i kommunerne og som et mindset. Det mærker ikke mindst de socialøkonomiske virksomheder, der sælger beskæftigelsesforløb til kommunerne.

Det er efterhånden en del år siden, at modellen fik sit indtog i den offentlige sektor. Formålet var at skabe en skarpere adskillelse mellem myndigheden som bestiller og velfærdsleverandøren som udfører. Det skulle lette styringen af udgifter og bane vejen for flere private leverandører.

Det medførte en ny organisering i kommunerne, hvor myndighed og udførerenheder blev organisatorisk adskilt. I princippet blev der opbygget et fælles marked, hvor private og offentlige leverandører kunne konkurrere på lige vilkår.

I dag er det ikke ualmindeligt at oversætte BUM-modellen til ”Bestiller-Udfører-Modellen”. Men som den skarpe læser bemærker, så er der noget galt. Hvis BUM står for Bestiller, Udfører og Model, hvorfor kalder vi det så for BUM-modellen?

Forklaringen er, at BUM egentlig står for Bestiller, Udfører og Modtager. Men modtageren – altså borgeren – er åbenbart stille og roligt gledet ud af modellen, så den i dag typisk betegnes Bestiller-Udfører-Modellen.

Og måske afspejler det meget godt realiteterne: BUM-modellen handler mest af alt om, hvordan vi styrer udgifterne, fordeler pladserne og udmønter et bestemt serviceniveau. Den handler i mindre grad om, hvad der egentlig er det optimale forløb for borgeren.

Et af de områder, hvor bestiller-udfører-logikken er særligt stærk, er beskæftigelsesområdet, hvor mange socialøkonomiske virksomheder samarbejder med kommunen. Kommunen udbyder en opgave på de beskæftigelsesforløb, som de ønsker løst.

Ofte er det et udbud med en ret detaljeret kravspecifikation, der beskriver, hvilken ydelse der ønskes samt indhold og længde af forløbene. Se for eksempel dette beskæftigelsesudbud for aktivitetsparate i Københavns kommune. I materialet beskrives udbudsformen således:

"Udbuddet gennemføres som udbud, hvor enhver økonomisk aktør kan afgive tilbud.

Ordregiver gør opmærksom på, at der under udbuddet ikke gennemføres forhandlinger inden tildeling af en kontrakt, ligesom der heller ikke finder en kontraktforhandling sted efter tildeling af kontrakten.

Tilbudsgiver bør derfor sørge for, at tilbud er udformet på sådan en måde, at kontrakten principielt kan indgås uden forudgående drøftelser mellem ordregiver og tilbudsgiver. I den forbindelse bør tilbudsgiver sikre sig, at tilbuddet er fyldestgørende og indeholder alle nødvendige oplysninger samt er præcist i enhver henseende."

Eksemplet illustrerer meget godt, hvordan BUM-modellen slår igennem i en beskæftigelseskontrakt. Der levnes ikke meget plads til udvikling og dialog mellem kommunen og leverandøren. Løsningen skal kunne beskrives på forhånd og efterfølgende gennemføres som beskrevet.

Set fra den socialøkonomiske virksomhed er denne samarbejdsform problematisk. Socialøkonomiske virksomheder ser sig selv som alt andet end en leverandør af en standardydelse, der kan beskrives uden yderligere dialog eller fælles udvikling.

De har ultimativt en social bundlinje, og her er det nødvendigt og naturligt at indgå partnerskaber med mange aktører. For eksempel private virksomheder om praktik eller frivillige organisationer omkring udvikling af lokalmiljø. Set i den sammenhæng virker det noget stift, hvis samarbejdet med kommunen bliver ren kontraktliggørelse uden nogen fælles udvikling.

For den enkelte borger kommer BUM-modellen til syne på en lidt anden måde. Opdelingen mellem bestiller og udfører betyder, at borgeren møder flere instanser.

Først sagsbehandleren, der beskriver og afdækker og henviser. Efterfølgende møder borgerne den mentor eller kontaktperson i det konkrete forløb, som de skal deltage i. Adskillelsen mellem disse niveauer betyder med andre ord, at man møder to systemer – en myndighed og en udfører.

Borgerne skubbes rundt mellem systemer
Der lader til at være bred enighed om, at nogle af de største problemer, vi har i den offentlige sektor, er mangel på sammenhæng. Borgeren møder et hav af professionelle og et hav af mål og handleplaner.

Oplevelsen er, at den ene hånd ikke ved, hvad den anden hånd gør. Derfor er et centralt mål i sammenhængsreformen at skabe “Bedre velfærd på tværs af sektorer”. I et af reformens fire spor lyder det: “Borgerne skal ikke opleve at blive skubbet rundt mellem systemer i mødet med den offentlige sektor”, og der skal “skabes større sammenhæng på tværs af sektorområder og myndighedsgrænser”.

Med sammenhængsreformen står kommunerne over for nogle store og vigtige opgaver. De skal sikre borgerforløb, der hænger sammen. De skal ud af silotænkningen, der hersker mellem for eksempel beskæftigelses- og socialområdet. Og de skal udtænke nye løsninger til de målgrupper, der i dag falder igennem systemet.

Spørgsmålet er, om kommunerne kan løse denne udfordring inden for rammerne af en BUM-model. Hvis vi skal undgå, at ”borgeren skubbes rundt mellem systemer”, som det hedder, så kan det være, at vi skal skabe et mere fleksibelt samarbejde mellem bestiller og udfører.

De detaljerede krav, der ofte følger med et udbud og en kontrakt, kan gøre det vanskeligt at tilrettelægge den samlede indsats i forhold til borgerne og at tilpasse forløbet til den enkelte.

Forskning fra blandt andet LISES-projektet peger på, at borgerens aktive deltagelse i at forme et forløb har stor betydning for, om det ender succesfuldt. Det betyder også, at et vellykket beskæftigelsesforløb ikke blot er en hyldevare, som vi kan tage i brug. Forløbet skal tilpasses.

Det kræver frihedsgrader i kontrakterne og et tættere samarbejde mellem leverandøren og kommunen. Derfor skal vi passe på ikke at lave for ufleksible kontrakter og udbudsprocesser. Det er helt afgørende, at de rummer muligheden for tilpasning.

Grundproblemet er ikke, at vi sender opgaver på beskæftigelsesområdet i udbud. Der er selvfølgelig gode grunde til, at vi har en lovgivning, der sikrer, at opgaver sendes i udbud. Det sikrer lige konkurrence og lige vilkår for leverandørerne.

Problemet er derimod, at udbud på beskæftigelsesområdet mere handler om at udbyde en løsning frem for at udbyde et problem. Som nævnt stiller mange udbud forholdsvis detaljerede krav og levner ikke de store frihedsgrader i forhold at udvikle nye løsninger sammen med kommunen.

Der er dog ikke noget, der forhindrer, at vi inden for rammerne af et udbud rent faktisk opprioriterer partnerskabstilgangen. Det vil sige, at vi i udbuddet levner mulighed for, at både myndighed og leverandør deltager i udviklingen af den gode løsning.

En model, hvor både bestiller og udfører har et fælles ansvar for kvaliteten og for at skabe en god, fleksibel og koordineret indsats.

Fleksibilitet er ikke uforeneligt med udbud, men det kræver, at kontrakterne bliver mindre rigide, og at samarbejdet i højere grad bliver et partnerskab.

Innovationspartnerskaber
Frederiksberg Kommune stod for nylig med et problem. Stigende regnmængder og skybrud pressede den tæt bebyggede bydel. Og der var ingen gode løsninger på markedet.

Kommunen udviklede derfor selv en løsning i et såkaldt innovationspartnerskab. Det vil sige en udbudsform, hvor kommunen udbyder et problem, Det blev en løsning, hvor regnvandet bliver opsamlet i et specialindrettet brøndsystem, der løbende blev genanvendt til at vande byens træer.

I processen havde kommunen mange ønsker. Æstetik, natur, funktionalitet og klimatilpasning skulle gå op i en højere enhed. Den rigtige løsning blev udviklet i et tæt samspil mellem kommunens behov og ønsker og de private aktørers faglige viden. Kodeordet var her en skræddersyet løsning.

Innovationspartnerskaber er en udbudsform, hvor man i højere grad udbyder et problem og inviterer private aktører med om bord for at finde den gode løsning. Denne type udbud er efterhånden på vej frem på de lidt mere tekniske områder som IT, nye miljøtekniske løsninger og velfærdsteknologi, se for eksempel denne analyse af deres udbredelse.

Innovationspartnerskaber er imidlertid ikke ret udbredte, når det gælder udvikling af kerneydelserne på social- og beskæftigelsesområdet. Når der skal findes nye løsninger på, hvordan vi hjælper og støtter mennesker med at komme på rette kurs i tilværelsen, så er vi ikke ret gode til at udtænke specialtilpassede og skræddersyede løsninger.

Her hersker fortsat en norm om, at velfærdsopgaven beskrives, bestilles og udføres.

Det er i grunden paradoksalt, at det hovedsageligt er de tekniske områder, der formår at opbygge disse innovationspartnerskaber. Hvorfor bliver vi mere firkantede, når det kommer til arbejdet med relationer og mennesker?

Egentlig burde vi være mindst lige så ambitiøse, når det gælder almindelige velfærdsløsninger – lige så ambitiøse, som når vi indsamler regnvand på Frederiksberg.

Skræddersyede velfærdsløsninger
Der er eksempler på, at kommunerne begynder at åbne op for mere skræddersyede løsninger på de ikketekniske velfærdsområder. Det vil sige løsninger, der ikke blot beskrives, bestilles og udføres, men i højere grad udvikles af kommuner og leverandører i fællesskab.

Et eksempel er de såkaldte Jobkadet-forløb i Roskilde Kommune, der udvikles i samarbejde med den socialøkonomiske virksomhed Grennessminde. Baggrunden er, at Roskilde Kommune ønsker at løse et problem: De har en gruppe af unge, der ikke rigtig passer ind i deres korterevarende beskæftigelsesindsatser, og som ikke formår at gennemføre en almindelig ungdomsuddannelse.

Gruppen er dog heller ikke i målgruppen for den Særligt Tilrettelagte Ungdomsuddannelse (STU). Det er en gruppe unge, der risikerer at blive kastebold i systemet. De passer ikke ind i de modeller, som kommunen har på hylden i dag.

Roskilde Kommune stod således med et problem – og de gik til virksomheden for at drøfte problemstillingen. Kommunen agerede dermed en smule atypisk. De inddrog en privat leverandør i udviklingen af en ny model. Resultatet af samarbejdet blev et etårigt jobafklaringsforløb – jobkadetforløbet.

Et andet eksempel fra Roskilde Kommune er deres arbejde med NExTWORK − en beskæftigelsesindsats, hvor kommunen samarbejder med private virksomheder på helt nye måder. Et centralt virkemiddel i NExtWORK er matchevents, hvor det lokale erhvervsliv og de unge møder hinanden.

Men i stedet for, at det er en virksomhed, der vælger de unge til en praktik, så er det de unge, der vælger virksomheden. Det betyder, at de unges interesse og motivation i højere grad driver indsatsen, og at den unge oplever at få magten tilbage over sit eget liv.

Det er et eksempel på et samarbejde, hvor man er gået nye veje, så både kommunen, virksomheder og unge får nye roller.

Eksemplerne illustrerer, hvordan det er muligt at udvikle velfærdsydelser i partnerskaber mellem leverandører og private virksomheder. De illustrerer, at hvis vi er villige til at bryde med de mere almindelige udbud, så kan vi skabe indsatser, der langt bedre møder borgeren der, hvor de er.

Sociale investeringer: En del af løsningen? Eller mere af det samme?
En ny bevægelse, der også kan være et brud med bestiller-udfører-logikken, er de sociale investeringer. Sociale investeringer er på det seneste blevet lidt af et plusord.

Forhåbningen er, at det kan være en ny måde at takle de ”hårde problemer” i samfundet. Det er en måde at levere velfærd på, hvor kommuner, leverandører og eventuelt private investorer sætter sig om bordet og finder helt nye løsninger på de problemer, vi står over for.

Senest er Den Sociale Investeringsfond blevet etableret. Og dens mål er at modne markedet for disse nye modeller – også i partnerskab med private investorer.

Ligeledes har sociale investeringer en central plads i regeringens sammenhængsreform. Som en del af løsningskataloget indgår sociale investeringsprogrammer, hvor der inviteres private investorer til bordet – såkaldte ”social impact bonds”.

Men kan sociale investeringer sikre større sammenhæng? Og vil de bryde med bestiller-udfører-tænkningen? Og i så fald hvordan?

Først og fremmest kan sociale investeringer bringe midler i spil på nye måder, hvor vi ikke er bundet af almindelige budgetter og strukturer i kommunen. Det er typisk et centralt argument med de sociale investeringer, at de bryder med de etårige kommunale budgetter.

Visionen er en større frihed til at skabe de indsatser, der på den lange bane er godt for både samfundet og for borgerne. På den måde kan de måske gøre op med nogle af de problemer, vi ser med BUM-modellen i form af manglende fleksibilitet og innovation til at finde den rette løsning.

Det er et af de lovende perspektiver ved sociale investeringer − at de skaber rammerne for nytænkning og at skabe løsninger, der bryder med almindelig vanetænkning i den offentlige sektor.

Nogle af de første sociale investeringer i Danmark tyder da også på, at de kan styrke partnerskaber mellem kommuner og leverandører. De første eksempler er blevet til mellem allerede veletablerede samarbejder, hvor man har ønsket at udvikle nye løsninger sammen.

Det gælder for eksempel Aalborg Kommunes samarbejde med den socialøkonomiske virksomhed Fokus Folkeoplysning, om at få psykisk sårbare mennesker i arbejde – med Den Sociale Kapitalfond som investor. Her tyder det på, at de sociale investeringer kan være et godt udgangspunkt for en partnerskabstænkning − og altså et brud med BUM-tænkningen.

Du skal levere effekter! Punktum.
Selvom de sociale investeringer har en række lovende perspektiver, så er der også udfordringer og farer, der lurer om hjørnet. Den økonomiske mekanisme i de sociale investeringer er, at investeringerne hægtes op på de konkrete effekter, der skabes.

Ideen er, at hvis leverandøren er ansvarlig for effekterne, kan de til gengæld frigøres i forhold til selve processen.

Dette er i virkeligheden en gammelkendt vision i den offentlige sektor. Visionen om, at hvis vi ansvarliggør leverandørerne for de effekter, de leverer, så kan vi frisætte dem i forhold til de metoder og processer, de vælger.

For cirka ti år siden talte begejstrede konsulenter om en revolution, der var på vej. Den såkaldte resultatbaserede styring eller performance management. Det ville “øge den offentlige sektors resultater og frisætte det lokale ledelsesrum” (Når måling giver mening).

Det nye ved de sociale investeringer er, at styringen i form af økonomiske incitamenter har fået et nøk op.

I den mest hardcore form fungerer det på følgende måde: Private leverandører skal levere effekter. Hvis de leverer effekter, får de (eller deres investor) penge.

Hvis ikke de leverer, betaler kommunen ikke en rød reje. Til gengæld får de frihed til at handle og kan vælge egne innovative løsninger. Kommunen blander sig udenom − blot der leveres effekter.

Når der kobles økonomi på, så siger det sig selv, at der skal være klare nedskrevne kriterier for, hvornår effekt udløser betaling plus et eventuelt afkast. Der skal være en klar kontrakt mellem parterne.

Det medfører let store transaktionsomkostninger, svære kontraktforhandlinger og en række evalueringsudfordringer, hvis omfang sjældent erkendes. Det betyder i sagens natur også, at velfærdsleverandøren står i et økonomisk modsætningsforhold til den offentlige myndighed, der bestiller opgaven.

De internationale erfaringer er, at de sociale obligationer resulterer i tunge forhandlinger om evalueringsdesign, enighed om den rette målgruppe. Vi kan let ende i en situation, hvor der må forhandles “fra borger til borger”.

Det vil sige, hvor der løbende må forhandles om, hvorvidt det er realistisk at leve op til effektkravet for den enkelte borger, der visiteres med det pågældende funktionsniveau. Hvis kriterier for målgruppen og effekterne er meget snævert beskrevet i kontrakten, så kan et andet problem være den manglende fleksibilitet.

Kontrakten skal principielt genforhandles, hvis der opstår behov for at ændre i målgruppen, eller at rammerne i øvrigt ændrer sig. Den direkte kobling mellem økonomi og effekter kan på den måde ende med et samarbejde, der er målgruppefikseret og særdeles ufleksibelt.

I denne sammenhæng er det også værd at huske på, at mekanismerne i de sociale investeringer ikke er så nye endda. Der har længe været kontrakter på beskæftigelsesområdet, hvor dele af leverandørens betaling afhænger af de resultater, der skabes.

Hvor andelen af borgere, der kommer i beskæftigelse, afgør, hvor stor betalingen er til leverandøren. Den slags kontrakter har ikke i sig selv bidraget til hverken et tættere samarbejde eller mere fleksible kontrakter. Tværtimod.

Der er således en risiko for, at sociale investeringer ikke skaber de stærke partnerskaber, som vi håber på. Hvis resultatet bliver en rigid kontraktliggørelse af leverandør-myndighedsforholdet, vil det modarbejde ambitionen om øget sammenhæng på tværs i den offentlige sektor.

Pointen er, at vi skal passe på, at de sociale investeringer ikke bliver en dekobling af samarbejdet. Den offentlige sektor skriger på, at vores indsatser hænger bedre sammen.

Derfor skriger den også på, at kommunen indgår i fælles forpligtende partnerskaber med de leverandører, som skal levere velfærdsydelserne.

Lad os få M’et tilbage i BUM-modellen
Som sagt er der mange socialøkonomiske virksomheder, der efterspørger et opgør med BUM-modellen. De ser et behov for, at vi bliver bedre til at skræddersy velfærden i den enkelte kommune, det enkelte tilbud og til den enkelte borger.

Ansvaret for at skabe gode rammer for borgernes udvikling og skabe et samlet system, der hænger sammen, er et fælles ansvar. Og hverken kommunen eller leverandøren, bestilleren eller udføreren kan dekobles de faglige valg i udviklingen af løsningen.

Borgerne er ligeglade med, hvem der i sidste ende har ansvaret. De har en forventning om, at det samlede system giver mening og hjælper dem videre.

Derfor kan vi lige så godt erkende, at vi er i samme båd. Og vi kan lige så godt udvikle de nye løsninger sammen.

Lad os få derfor få modtageren tilbage i BUM-modellen. Lad os fokusere på at skabe meningsfulde og sammenhængende forløb for og med borgeren.

Sociale investeringer kan være en del af løsningen. Men det er afgørende, at vi finder modeller, der skaber incitamenter i retning af et fælles ansvar.

Det er afgørende, at vi finder en form, hvor de skaber et mere integreret samarbejde i myndigheds-udfører-leddet. Fremfor at dekoble det.

Forrige artikel Mercuri Urval: En bæredygtig investering er investering i ledelse – tør du lade være? Mercuri Urval: En bæredygtig investering er investering i ledelse – tør du lade være? Næste artikel LMS til Altinget: Rimelige krav til ledelsen er altså ok LMS til Altinget: Rimelige krav til ledelsen er altså ok