De nordiske lande har meget at lære af de seneste års økonomiske krisehåndtering

Debatten om finanspolitik foregår på forskellige niveauer: nationalt, europæisk og globalt. Men et niveau, der ofte mangler, er det nordiske niveau. Det er uheldigt, fordi de nordiske lande kan forventes at stå over for lignende problemer, mens deres ambitioner om en generøs velfærdsstat og makroøkonomisk stabilitet er ens. Både regler for finanspolitik og arbejdsmarkedsinstitutioner er også ens. Derfor er der meget at lære af sammenligninger mellem de nordiske lande. Det har været udgangspunktet for en undersøgelse om finanspolitik under og efter pandemien, som Nordisk Ministerråd har bestilt med mig som projektleder og med økonomer fra Danmark, Finland, Norge og Sverige som deltagere. Rapporten præsenteres den 16. april på et lanceringsevent i samarbejde med det svenske Finansministerie i Stockholm.

Formålet med projektet har været, at drage konklusioner om en passende fremtidig finanspolitik ud fra de seneste års erfaringer. Denne artikel opsummerer mine konklusioner fra dette arbejde ud fra fire centrale pointer:

• Finanspolitikkens rolle som forsikring
• De langsigtede udfordringer for finanspolitikken
• Den monetære politik
• Arbejdsmarkedspolitik

Finanspolitikkens rolle som forsikring
Stabilisering af økonomien ses normalt som en central opgave for finanspolitikken. Men i de senere år er rollen som forsikring af husholdninger og virksomheder mod indkomsttab blevet stadig vigtigere. Det var især tydeligt under pandemien i 2020-21. De omfattende finanspolitiske støtteprogrammer dengang var ikke primært rettet mod at stabilisere efterspørgslen, men hovedformålet var at holde indkomsterne høje. I modsætning til tidligere principper blev der givet store støttebeløb til virksomheder, også i form af kompensation for reduceret omsætning. Målet var at forhindre konkurser. Der blev også givet generøs støtte til kortvarig arbejdskraft eller afskedigelser for at beskytte eksisterende arbejdspladser.

De store støtteprogrammer under pandemien har sandsynligvis sænket tærsklerne i den politiske proces, for støtte under forskellige økonomiske kriser i Finland, Norge og Sverige. Noget der kunne tyde på det, er reduktionen af brændstofafgifter og elprisstøtte i disse lande under energikrisen i 2022-23. En mere begrænset støtte af denne art i Danmark antyder, at landet kan være mere immun over for en sådan ændring.

Den beskrevne støtte rejser spørgsmålet om balancen mellem finanspolitikkens forsikringsrolle og målet om en ønskværdig strukturel forvandling. Erhvervsstøtten under pandemien var sandsynligvis for generøs: stik imod forventningerne reducerede den antallet af konkurser. Det bremsede sandsynligvis det, der kaldes kreativ destruktion og dermed omfordelingen af arbejdskraft fra mindre til mere effektive virksomheder.

Reduktionerne i brændstofafgifter og elprissubsidier i 2022-23 forværrede den mangel, der var opstået, ved at udhule deres prissignaler og dermed svække incitamenterne til at spare.

Reduktionerne i brændstofafgifter og elprissubsidier i 2022-23 forværrede den mangel, der var opstået, ved at udhule deres prissignaler og dermed svække incitamenterne til at spare. Den grønne omstilling blev modarbejdet, da det blev mindre rentabelt at indføre nye energibesparende teknologier. Desuden reducerede energitilskuddene det budget, der var til rådighed for statsstøtte til grønne teknologier.

Elprisstøtten i Norge har været den mest problematiske, da den subsidierede det aktuelle elforbrug - med helt op til 90 procent af prisen over en relativt lav prisgrænse. Subsidierne i Finland og Sverige havde mindre effekt på elforbruget, fordi de først blev besluttet bagefter og derfor kun påvirkede adfærden i det omfang, der blev skabt forventninger om fremtidige subsidier.

En så generøs erhvervsstøtte som under pandemien og energikrisen bør undgås i fremtidige lignende situationer for ikke at bremse den ønskede strukturelle forvandling. Støtten til husholdningerne bør fokusere på lavindkomstgrupper, som har ringe mulighed for at opretholde deres forbrug på egen hånd, ved hjælp af opsparingsbuffere. Store prisstigninger i enkelte områder i nødsituationer bør ikke modvirkes af direkte prisstøtte, selv om konsekvensen er et stort fald i realindkomsten, men af subsidier eller skatterabatter af engangskarakter, som ikke er knyttet til det aktuelle forbrug. 

Langsigtede finanspolitiske udfordringer
Alle de nordiske lande har finanspolitiske rammer, der skal forhindre, at alt for kortsigtede overvejelser fører til en uansvarlig finanspolitik. I Danmark og Sverige har det resulteret i en meget lavere offentlig gæld (omkring 30% af BNP) end i næsten alle andre EU-lande. I Norge har den finanspolitiske regel betydet, at udbetalinger fra oliefonden, der samler statens olieindtægter, er sket i et forudbestemt tempo for at sikre, at fremtidige generationer også får gavn af indtægterne. I modsætning hertil er den offentlige gæld i Finland steget til et relativt højt niveau på over 70 procent af BNP. 

En risiko ved hårde regler for at modvirke høj gældsætning er, at kortsigtede hensyn i stedet kan føre til et for lavt niveau af offentlige investeringer: Da disse kun giver velfærdsgevinster på lang sigt, kan de blive nedprioriteret i forhold til andre offentlige udgifter. Der kan derfor opstå en konflikt mellem målet om lav offentlig gæld og målet om høje offentlige investeringer. Denne afvejning kan blive forværret i fremtiden, da der ser ud til at være meget store investeringsbehov i mindst de næste 10-20 år: i klimatiltag, energisystemer og militær kapacitet.

Det kan derfor være berettiget midlertidigt at lempe de finanspolitiske regler for at tillade højere offentlige investeringer i en periode. Dette burde være relativt risikofrit i Danmark, Norge og Sverige, som alle har stærke offentlige finanser - men mere problematisk i Finland. En sådan ændring bør kombineres med klare politiske tilsagn om, at det øgede budgetrum rent faktisk vil blive brugt til øgede investeringer. At dette er tilfældet, bør følges op ved at granske landenes finanspolitiske råd.

En endnu mere langsigtet udfordring er befolkningens aldring, som vil føre til store stigninger i de offentlige udgifter til sundhed og ældrepleje. Mens dette ikke forventes at skabe finanspolitiske holdbarhedsproblemer i Danmark og Sverige, vil Norge og Finland sandsynligvis få brug for langsigtede budgetforstærkninger i form af skattestigninger eller nedskæringer i andre offentlige udgifter. 

Demografiske ændringer kan forventes at føre til mangel på arbejdskraft i velfærdssektoren i alle de nordiske lande. Der er brug for mere personale i sundhedsvæsenet og ældreplejen for at tage sig af flere ældre, mens udbuddet af arbejdskraft stagnerer i takt med, at befolkningen bliver ældre. Tilstrækkeligt udbud af arbejdskraft i velfærdssektoren kræver derfor sandsynligvis betydelige relative lønstigninger der. Det kan igen kræve ændringer i de nuværende nationale løndannelsessystemer, som i dag er opbygget ud fra en præmis om, at alle lønstigninger skal følge en norm sat af den internationalt konkurrerende sektor (industrien). 

Pengepolitik
De nordiske lande har valgt forskellige pengepolitiske regimer. Finland har euroen og dermed en pengepolitik, der bestemmes af Den Europæiske Centralbank (ECB). Det samme gælder i praksis for Danmark, som skal følge ECB's rentepolitik for at opretholde en fast valutakurs over for euroen. Norge og Sverige (og Island) har en flydende valutakurs og en pengepolitik, der styres af deres egne inflationsmål. 

Man kunne have forventet, at de forskellige pengepolitiske regimer ville have ført til systematisk forskellige makroøkonomiske resultater. Men det har ikke været tilfældet. Inflationen var lav i alle de nordiske lande før pandemien. Derefter steg inflationen og faldt derefter på samme måde i alle lande i 2022-23. Renteændringerne har været nogenlunde de samme.

En flydende valuta ses normalt som en "forsikring" mod store udsving i den økonomiske aktivitet, da den gør det muligt at tilpasse pengepolitikken til den indenlandske situation. I så fald burde man forvente en mere stabil vækst i lande med flydende valuta end i lande med en fast valutakurs eller en fælles valuta. Men der er ikke sådan et mønster man ser, når man sammenligner de nordiske lande. Island har haft de største udsving i væksten og Norge de mindste, på trods af at begge har en flydende valutakurs. Danmark, som har en fast valutakurs, og Sverige, som har en flydende valutakurs, har haft nogenlunde den samme variation i væksten. 

Den eneste klare forskel mellem de tre lande med en flydende valutakurs på den ene side og Danmark og Finland på den anden, er valutakursudviklingen. Det siger sig selv, at en flydende valutakurs bevæger sig mere end en fast, men det bemærkelsesværdige er størrelsen af valutakursudsvingene i Norge, Sverige og Island. Siden 2013 har den norske og svenske valuta oplevet store trendmæssige fald, mens den islandske krone først apprecierede og derefter deprecierede kraftigt. Så store valutakursudsving skaber usikkerhed og kan forventes at have betydelige negative effekter på udenrigshandlen. 

De makroøkonomiske erfaringer, der er beskrevet ovenfor, gør det legitimt at spørge, om Norge, Sverige og Island virkelig får noget ud af, at stå uden for euroen. I hvert fald er det svært at pege på klare fordele indtil videre.

Aktiv arbejdsmarkedspolitik
Aktiv arbejdsmarkedspolitik defineres normalt som foranstaltninger, der er rettet mod individuelle arbejdsløse for at få dem i arbejde: arbejdsmarkedsuddannelse, subventionerede job og formidlingstjenester af forskellige slags. Sådanne programmer ses som en vigtig del af den "nordiske arbejdsmarkedsmodel". Der er dog betydelige forskelle i de aktive arbejdsmarkedspolitikker mellem de nordiske lande. 

Organiseringen af arbejdsmarkedspolitikken varierer meget. Det gælder især balancen mellem centraliserede og decentraliserede elementer. Centralisering kan være nyttig til at sikre ligebehandling af arbejdsløse i hele landet og udbredelse af bedste praksis, mens decentralisering tilskynder til eksperimenter og tilpasning til lokale forhold. 

I Danmark er implementeringen af arbejdsmarkedspolitikken blevet decentraliseret til kommunerne, mens en central myndighed, STAR, leverer ekspertise og evaluering. Norge har en mere centraliseret model med én myndighed, NAV, der implementerer politikken. Men det sker gennem lokale kontorer, hvor arbejdsformidlingen og de sociale myndigheder er placeret sammen. Sverige skiller sig ud med et stærkt fokus på matchningstjenester, der udføres af private udbydere. Samtidig fordeler den centrale arbejdsformidling de arbejdsløse på forskellige "spor" ved hjælp af et profileringsværktøj. Kommunerne organiserer programmer for arbejdsløse, der modtager kommunal indkomststøtte. Derudover har arbejdsmarkedets parter deres egne omstillingsorganisationer for arbejdstagere, der er blevet afskediget. I Finland administrerer tre separate ministerier forskellige aspekter af arbejdsmarkedspolitikken, mens kommunerne har deres egne programmer, ligesom i Sverige. 

Der er en generel mangel på viden om, hvordan forskellige institutionelle ordninger påvirker effektiviteten af arbejdsmarkedspolitikken. Derfor er der sandsynligvis ikke meget at vinde ved store organisatoriske ændringer, som f.eks. den nylige privatisering af store dele af den svenske arbejdsformidling. 

Der er en generel mangel på viden om, hvordan forskellige institutionelle ordninger påvirker effektiviteten af arbejdsmarkedspolitikken. Derfor er der sandsynligvis ikke meget at vinde ved store organisatoriske ændringer, som f.eks. den nylige privatisering af store dele af den svenske arbejdsformidling. 

Det er nok bedre at fokusere på indholdet af arbejdsmarkedspolitikken, hvor der er større viden. Forskningsresultater fra mange lande peger på, at både arbejdsmarkedsuddannelser og støttet beskæftigelse i den private sektor er effektive tiltag. Derfor er det overraskende, at der er så store forskelle i programmerne mellem de nordiske lande. 

Sverige investerer meget i tilskudsjob, men kun lidt i arbejdsmarkedsuddannelser. Danmark og Finland gør det modsatte. Norge bruger kun lidt på begge typer programmer. Danmark, Finland og Sverige ville sandsynligvis alle have gavn af en mere afbalanceret blanding af programmer: flere støttede job i de to førstnævnte lande og mere arbejdsmarkedsuddannelse i Sverige. Norge ville sandsynligvis have gavn af at øge både arbejdsmarkedsuddannelserne og antallet af tilskudsjob i det private. 

Afsluttende bemærkninger
De nordiske lande håndterede økonomien relativt godt under både pandemien og de efterfølgende energi- og inflationskriser. Samtidig er der meget at lære, af finanspolitiske erfaringerne fra disse år. 

Det er vigtigt at finde en god balance mellem "forsikringsdækning" for husholdninger og virksomheder i tilfælde af makroøkonomiske chok og incitamenter til tilpasning. En alt for generøs erhvervsstøtte risikerer at bremse den ønskede strukturændring og dermed den økonomiske vækst. Reduktioner i realindkomsten som følge af store prisstigninger på enkelte områder bør ikke modvirkes af prisstøtte, der underminerer markedssignaler om mangel, men af generel støtte, der er afkoblet fra det aktuelle forbrug af knappe varer. Støtten bør i højere grad målrettes mod lavindkomstgrupper, end det har været tilfældet.

Fremover skal der foretages afvejninger mellem at bevare velfungerende rammer for den økonomiske politik og foretage passende ændringer af dem for at imødekomme nye udfordringer som behovet for at øge de offentlige investeringer og sikre udbuddet af arbejdskraft i velfærdstjenesterne. Der er sandsynligvis store gevinster at hente ved en mere systematisk udveksling af forskning og erfaringer mellem de nordiske lande i udformningen af den fremtidige økonomiske politik.

Download rapporten her