Se på velfærdsinnovation med nye øjne

FORSKNINGSFORMIDLING: Et bedre samspil mellem det offentlige, borgere og virksomheder rummer en vigtig gevinst for fremtidens velfærd, men det kræver også en radikal ændring af aktørernes indgangsvinkel. Sådan lyder budskabet fra tre SDU-lektorer.

Af Majbritt Rostgaard Evald, Signe Pihl Thingvad og Dorthe Brogård Kristensen
Lektorer ved SDU

Danmark står over for en række omfattende udfordringer knyttet til den demografiske udvikling og den økonomiske krise, som betyder, at vi er tvunget til at skabe gennemgribende forandringer i den offentlige sektor for at sikre velfærden for de fremtidige generationer. 

Velfærdsinnovation er en ofte anvendt løsning på udfordringerne, og her søges blandt andet mod nye samarbejdsmodeller med både private aktører og borgere/brugere.

Udviklingen peger nemlig på, at velfærdsopgaver ofte ikke kan løses inden for de traditionelle organisationsstrukturer i den offentlige sektor, men at flere bør løses i samarbejder på tværs af fagprofessionelle grupper, samarbejder med borgerne og private aktører. 

Velfærdsinnovation støder dog på mange barrierer i dag, som betyder, at værdiskabelsen og de mange potentialer i de nye løsninger ikke bliver tilstrækkeligt udnyttet. Vi argumenterer i denne artikel for, at for at få velfærdsinnovation til at lykkes, skal der tænkes i tre bundlinjer – tre bundlinjer bestående af de offentlige organisationer, borgerne og de private virksomheder. 

Et samspil mellem disse tre parter er nødvendigt for at kunne forbedre eksisterende velfærdsløsninger og udvikle helt nye. 

Nye ressourcer i spil
For at få velfærdsinnovation til at lykkes, skal den bygge på et samspil mellem de tre bundlinjer hos henholdsvis det offentlige, borgerne og de private virksomheder. Og alle tre parter skal have fordel af dette samspil. 

I de offentlige organisationer skal der stiles mod en langt bedre udnyttelse af knappe ressourcer for at skabe en fremtidssikret og bæredygtig organisation, for borgerne skal der skabes kvalitet i de offentlige velfærdsydelser, og for de private virksomheder skal der ske øget vækst og økonomisk udbytte. 

Ideen er, at når disse tre bundlinjer tænkes i sammenhæng, bringes nye ressourcer i spil, der kvalificerer udviklingen af nye eller eksisterende velfærdsløsninger. Dermed også sagt at udviklingen af nye velfærdsløsninger har dårlige vilkår uden alle parter om bord – dertil er parternes bidrag, isoleret set, for begrænset.

Hvor skal man starte?
Men for at opnå det bredt funderede vidensgrundlag, de tre bundlinjer kan tilvejebringe, skal alle parter i et eller andet omfang indtænkes i de samarbejder, der organiseres for at løse den række af velfærdsudfordringer, som eksisterer. 

Hvad der kan gøres for at få de tre bundlinjer til i højere grad at spille sammen, er dog ikke specielt godt belyst. Dette giver vi derfor et bud på her. 

Hvis vi skal nå et skridt videre i forståelsen af, hvad der er på spil mellem de tre bundlinjer, men også hvad der er af muligheder for at styrke samspillet, er det nødvendigt konkret at vide, hvad de tre bundlinjer betyder for skabelsen af succesfuld velfærdsinnovation. 

Vi stiller derfor i det følgende skarpt på:

1) hvad samspillet mellem de tre partere er præget af, 

2) hvad karakteriserer den gulerod, der er i sigte for de tre parter, 

3) hvor de potentielle udfordringer i samspillet typisk opstår, 

4) hvad disse samarbejdsudfordringer ofte er foranlediget af, og 

5) hvordan potentialet i de tre bundlinjer i højere grad kan frigives. 

1. Hvad er samspillet mellem de tre parter præget af?

Den udvikling, den offentlige sektor har været igennem de seneste år, sætter sine spor i samspillet mellem de tre bundlinjer. 

For den offentlige sektor er i dag præget af den lange række af New Public Management (NPM)-reformer, den har været udsat for de seneste 30 år. Med det resultat at opgavevaretagelsen i de enkelte organisationer i højere grad ligner organisationer på det private marked. Dette til trods for at den offentlige sektor fortsat arbejder ud fra en række specifikke rammebetingelser, som er særegne for den offentlige sektor, og som det er vigtigt at være opmærksom på, når de tre bundlinjer skal mødes. 

For det første fungerer de offentlige organisationer ikke på et frit marked, men opererer inden for en politisk kontekst. Det betyder, at de offentlige organisationer, ud over økonomiske hensyn, også skal opfylde idealer om det fælles gode, menneskelig værdighed og integritet samt lige rettigheder og lige adgang for borgerne til de velfærdsydelser, som produceres. 

Oven i disse idealer ligger der for det andet også forventninger til, at de offentlige organisationer som myndighedsudøvere kontrollerer og fører tilsyn med borgernes brug af eller de private virksomheders produktion af velfærdsydelserne, samtidig med at de offentlige organisationer skal være serviceorienterede, professionelle, ansvarlige og demokratiske. 

Hvad der kendetegner den offentlige sektor i dag, er således, at bundlinjen består af mere end blot økonomiske hensyn, nemlig af en lang række demokratiske og offentlige værdier, og at disse ikke altid kan forenes på en optimal måde. 

I forhold til synet på den rolle, borgere og private virksomheder spiller, er der også sket ændringer. Traditionelt har der været lagt stor vægt på de offentlige organisationers kontrollerende funktion over for borgere og private virksomheder. Men de omtalte NPM-reformer har banet vejen for et nyt syn på borgere og private virksomheder. 

Således er borgere gradvist blevet italesat som aftagere af velfærdsydelserne. Offentlige organisationer ser således ofte i dag borgere i et bruger- eller kundeperspektiv. Og for private virksomheders vedkommende har NPM-reformerne betydet, at det offentlige har åbnet op for stadig flere former for samarbejde med private virksomheder. Dog typisk i formen aftager-leverandør-forholdet. 

Men disse nyere syn på borgere og private virksomheder har dog ikke nødvendigvis via NPM-indtoget skabt et samspil på ligeværdige vilkår mellem de offentlige organisationer og borgere. Samspillet mellem det offentlige, borgerne og de private virksomheder er først for alvor kommet i fokus inden for de sidste 10 år, hvor en udvikling har præget den offentlige sektor mod det, der kaldes for New Public Governance (NPG). I mange henseender en modstilling til NPM, idet NPG i stedet kalder på netværksbaserede og mere åbne former for samarbejder. 

I de nyere strømninger, som ofte ses i forbindelse med velfærdsinnovation, anskues borgere dermed ikke blot som modtager af et produkt, men i stedet som medproducent af velfærdsydelsen og dermed som samarbejdspartner. Og det samme gør sig gældende for de private virksomheder, idet det offentlige i stigende grad anerkender de teknologiske kompetencer og den knowhow, virksomheder har. 

Således er der skabt en begyndende forståelse mellem de tre parter af, at de hver især kan bidrage til løsningen af en række velfærdsudfordringer. Borgere kan for eksempel bidrage med at kvalificere de løsninger, der udvikles på. Mens bidraget fra de offentlige organisationer eksempelvis kan være at sikre adgang til brugere, faglig sparring og sikre dataindsamling, der dokumenterer en løsningseffekt. Endeligt bidrager de private virksomheder for eksempel med at udvikle bedre produkter og løsninger for borgere og offentlige organisationer ved at anvende den teknologi og knowhow, de besidder, og ved at sikre nytænkning omkring dagligdagen hos offentlige organisationer. 

2. Hvilken gulerod er i sigte for de tre bundlinjers samspil?

Guleroden for at bidrage er forskellig, alt efter om det er offentlige organisationer, borgere eller private virksomheder, der er i fokus. 

Den helt åbenlyse fordel, der skabes for det offentlige, er skabelsen af nye og effektive løsninger, så bedre og billigere service kan implementeres i hverdagen. Offentlige organisationer er således ude efter at skabe kvalitet i indsatsen, men gerne så de knappe ressourcer anvendes bedst muligt. Dertil kommer, at løsningerne også gerne må være tidsbesparende og skabe et økonomisk råderum, der kan anvendes til at hjælpe andre borgere. 

For borgerne er der også oplagte fordele ved at bidrage til et samspil, idet borgere kan kvalificere de løsninger, der arbejdes med. Blandt andet kan der opnås forbedret kvalitet af behandling, implementering og afprøvning af nye produkter og services, som i højere grad matcher borgerens behov og dagligdag. Endvidere fører brugerinddragelse ofte også til større tilfredshed, forhøjet livskvalitet og selvhjulpenhed, bedre komplians – altså at borgere reelt efterlever de anbefalinger, der gives af fagprofessionelle – og øget sikkerhed.

Også de private virksomheder kan vinde ved at bidrage til udviklingen af velfærdsløsninger. Adgangen til domæne-specifik viden for forskellige brugere i det offentlige er med til at skabe nytænkende løsninger og åbne op for nye forretningsmuligheder. Desuden opnås dokumentation for løsningers funktion og effekt, hvilket kan være afgørende for, at løsninger kan afsættes på de offentlige markeder. Dertil kommer, at de private virksomheder opnår større kendskab til kundernes behov, herunder både borgere og offentlige organisationers, og får muligheden for at kunne teste deres innovative løsninger i driftssituationer. Det er alt sammen viden, der er med til at øge private virksomheders kommercielle potentiale. 

3. Potentielle udfordringer i samspillet mellem de tre bundlinjer

Til trods for den række af bidrag og fordele, offentlige organisationer, borgere og private virksomheder kan skabe ved at indgå aktivt i velfærdsinnovationssamarbejder, eksisterer en række udfordringer også, det er værd at orientere sig i.

For offentlige organisationers vedkommende kan udvikling og implementering af nye løsninger kræve meget tid og energi, og det er knappe ressourcer, der ofte ikke er til stede i de offentlige organisationer. 

Et andet problem er, at innovation meget ofte er knyttet sammen med besparelser. Hvis nye innovative løsninger effektiviserer velfærdsydelserne i en sådan grad, at der ikke er brug for medarbejderne på sigt, er det svært at få udviklet og implementeret de innovative tiltag.  

Derudover diskuteres det, hvordan offentlige organisationer ofte er præget af en nulfejlskultur, som gør vilkårene for innovation svære. Usikkerhed i forhold til arbejdsforhold og indholdet af arbejdet forekommer ofte i udviklingen af velfærdsinnovation, og det kan være særligt problematisk i de tilfælde, hvor det ikke er tydeligt, hvilke fordele løsningen byder på. 

De offentlige organisationers inerti diskuteres også som en barriere for innovation. I de tilfælde, hvor forskellige afdelinger er i konkurrence med hinanden, kan der opstå silo-tænkning og dårlig kommunikation, som besværliggør arbejdet med velfærdsinnovation. 

Endelig kan de bureaukratiske strukturer og politisk regulering sætte grænser for mulighederne for at udvikle nye arbejdsprocesser og opgaveløsninger. 

Ses der nærmere på borgerne, kan disse opleve, at tidsforbruget er for højt, dvs. at udviklingen og implementeringen af løsninger sker for langsommeligt. Eller opleve at deres behov tilsidesættes i den endelige udmøntning af en løsning. Dette kan skabe frustration, hvilket underbygges af, at dokumentationen for, at borgerinddragelse reelt skaber tilfredshed, er mangelfuld. 

Endvidere er der flere udfordringer ved borgernes dobbeltrolle som dels forbruger dels medproducent/samarbejdspartner, for når der tales om borgere og forbrugere, er det vigtigt at have blik for de kulturelle og klassemæssige skel, der gør sig gældende blandt gruppen af borgere. 

Borgere og forbrugere orienterer sig forskelligt på markedet, og derfor er det nemt at overse mindre ressourcestærke grupper i udvikling og implementering af løsninger, hvilket fører til social skævvridning. 

Derudover kan der stilles spørgsmålstegn ved, om en borger eller forbruger nødvendigvis altid agerer som en såkaldt god forbruger, der i sin hverdag orienterer sig på markedet ud fra et ideal om rational beslutningstagen. 

Det er således et centralt omdrejningspunkt, om borgere og forbrugere besidder de nødvendige kompetencer til at kunne bidrage til udvikling og vurdering af løsninger. 

Private virksomheder kan til gengæld opleve, at de kan stå i en situation, hvor de har leveret viden, tid og penge uden sikkerhed for, at de får noget igen. 

Også en anden udfordring eksisterer i forhold til at skulle kommunikere åbent omkring den viden, der oparbejdes, da unik viden typisk opfattes som værdifuld for at kunne opretholde konkurrencepositionen og attraktiviteten på sigt. 

Der kan således opstå uvished, om om løsningen reelt er rentabel at udvikle, så private virksomheder kan indfri det kommercielle potentiale, de er sat i udsigt. 

Desuden kan det opleves som frustrerende, at det er politisk bestemt, hvilke ydelser der skal leveres til borgerne og i hvilket omfang. Som privat virksomhed kan man opleve at være lidt af en kastebold, der konstant må tilpasse sig og navigere mellem skiftende politiske dagsordener og forbrugerbevægelser. 

4. Samarbejdsudfordringer parterne imellem

Ud over de punkter kan parterne også opleve en række barrierer i samarbejdet med hinanden. 

I forhold til offentlige organisationer kan borgere opleve forskellige typer af inddragelse gående fra mere aktive til mere passive former, som enten føles utilstrækkelige eller for krævende. For ikke alle borgere er lige lette at inddrage. 

En gruppe som socialt udsatte har typisk ikke ressourcerne til at blive inddraget i velfærdsinnovation, hvilket kan have konsekvenser på sigt for idealer om lighed og inklusion i samfundet. 

Som privat virksomhed kan en barriere være, at offentlige organisationer og medarbejdere kan have svært ved at tilpasse sig deres omkringliggende sags- og arbejdsgange til den nye løsning. Det kræver typisk opbakning fra ledelsens side og tålmodighed mht. at ændre på rutiner og praksisser. 

En anden barriere i samarbejdet mellem de offentlige organisationer og de private virksomheder er de mangfoldige og af og til modsatrettede værdier, som de offentlige organisationer skal balancere, når de leverer velfærdsydelser. Det er ikke altid, at private aktørers økonomiske bundlinje kan imødekommes, når der samtidig skal tages hensyn til, at alle borgere i princippet skal have samme adgang til en service. 

Også offentlige organisationer kan for eksempel opleve barrierer i forhold til at inddrage borgerne, da de offentlige organisationer som nævnt skal kontrollere borgeren som myndighedsudøver. 

Barrierer giver sig også til kende, når private virksomheder samarbejder med borgere. Her er det ofte de private virksomheders oplevelse, at der er behov for tæt dialog med borgere for at afdække, hvad det egentlig er, borgerne ønsker. 

Typisk vil borgerne det hele. Her er det nødvendigt at forholde sig kritisk til, hvad der reelt er brug for og på hvilken måde. 

En anden udfordring er kompensation for borgerens ressource og tidsforbrug i kraft af deres rolle som medproducent/samarbejdspartner. Dertil kommer, at det altid er et spørgsmål, om hvordan og af hvem borgerens deltagelse skal organiseres og finansieres. For hvis private virksomheder går ind og sponsorerer borgerens deltagelse og ressourceforbrug, kan der opstå risiko for, at borgeren ikke optræder som en upartisk aktør. 

Der kan opstå en skelnen mellem såkaldte professionelle rådgivere og de mere så at sige uspolerede borgere, hvorved de professionelle rådgivere kan skydes i skoen, at de er blevet mindre autentiske. Utilsigtede konsekvenser kan således opstå. 

Ses der nærmere på de private virksomheder, oplever de to andre parter også en række barrierer. 

Borger oplever for eksempel, at private virksomheder ikke kan tage højde for alle deres behov og krav i udviklingen af løsninger. Endvidere at private virksomheder foretrækker kun at udvikle løsninger, som afstedkommer et vist kommercialiseringspotentiale. 

Og også offentlige organisationer kan opleve barrierer i deres samarbejde med private virksomheder. For eksempel kan der opstå et problem i forhold til forskellige forventninger til, hvor lang tid løsninger skal udvikles, og hvad der skal prioriteres. 

Mens det offentlige vil have tilvejebragt tilbundsgående evidens om løsningers fortræffelighed, foretrækker private virksomheder, at udviklingshorisonten er kort, så løsningen kan blive testet og efterfølgende sat i produktion. 

Forskelle i tidshorisonter kan også influere på, hvor hurtigt private virksomheder er tilfredse med idéudvikling, mens offentlige organisationer typisk gerne vil videreudvikle og arbejde for at få bred opbakning til den idé, der skal omsættes til virkelighed.   

5. Hvordan kan potentialet i de tre bundlinjer i højere grad frigives

Tages der afsæt i de offentlige organisationers situation, står det klart, at der bør afsættes den tid, det kræver at udvikle og ikke mindst implementere en ny løsning. Det er ikke blot væsentligt, at offentlige organisationers forskellige medarbejdergrupper inddrages fra starten for at anvende deres erfaringer og viden konstruktivt. Det er også af betydning, at det bliver synligt, hvilke fordele de opnår ved at anvende en ny løsning. 

Dertil kommer, at det er af afgørende betydning, at offentlige organisationer bliver rustet til de nye opgaver, som nye løsninger ofte skaber, så medarbejdere kan være trygge ved at løse opgaver på nye måder. 

Her er der både behov for politisk og ledelsesmæssig opbakning, ikke blot i udviklingen af løsninger, men også i den efterfølgende implementering af løsninger. 

Set fra en borgervinkel er der behov for inddragelse i alle led af innovationsprocessen, fra ide til udvikling og implementering, så der sikres velfungerende løsninger for borgere for lavest mulig omkostning.  

Også de private virksomheder er bevidste om, hvad der skal til, for at de i højere grad skal kunne indfri potentialet, der ligger i velfærdsinnovation. Et centralt element er her at inddrage private virksomheder i de tidlige faser, hvor behov afdækkes. 

Behovene er input til, hvorledes løsninger kan udvikles. Desuden kan private virksomheder være med til at kvalificere behovsafdækninger, idet de fleste har erfaring med at lave bruger- og behovsundersøgelser. 

Parallelt med behovsafdækningen er det også vigtigt, at der gennemføres en initial business-case, der kan pege på, i hvilket omfang et forretningspotentiale eksisterer. Det vil sige, at der skal tages afsæt i konkrete og veldokumenterede behov eller problemer, der skal løses, ikke blot på enkelte afdelinger eller sygehuse eller kommuner. Initial afklaring af et kommercielt potentiale ligger i forlængelse af at fremskaffe dokumentation af brugerbehov og udfordringer. 

Også her gælder det, at tilvejebringelsen af en behovsafdækning, der strækker sig ud over den enkelte offentlige organisation, er central for private virksomheder. Herved gøres det tydeligt, hvor stort behovet er, og hvor der er et potentielt marked for den nye løsning.

Samspillet er værd at tro på
Fordelene ved at trække på offentlige organisationers, borgeres og private virksomheders erfaringer og ekspertise, når det kommer til skabelsen af nye velfærdsinnovationer, bliver ofte fremhævet. Og dette sker ikke uden grund, for den danske velfærd befinder sig i disse år under et stadigt stigende pres. 

Efterspørgslen efter velfærdsydelser fortsætter med at stige på baggrund af den demografiske udvikling i landet, og i takt med at velstanden i samfundet generelt stiger. 

De tre bundlinjer forstået her som offentlige organisationer, borger og private virksomheder kan i princippet lette dette stigende tryk, såfremt de benytter sig af hinandens styrker og håndterer hinandens svagheder konstruktivt. 

Men de tre bundlinjer kan selvfølgelig også komme i konflikt på grund af forskellige perspektiver og tilgange, og det er netop her, vi er nødt til at fokusere og finde løsninger, hvis velfærdsinnovation gennem samskabelse skal være løsningen på de udfordringer, den danske velfærdsstat står over for i dag. 

For den værdi, de tre bundlinjer kan samskabe, er netop at gøre brug af den forskellighed i viden og kompetencer, som de forskellige parter besidder. Diversiteten muliggør, at der kan sammensættes den viden og de forskellige kompetencer, der skal til for at udvikle nye løsninger der kan tilgodese forskellige behov og krav. 

Behov for et nyt mindset
Dermed er der med de nye udfordringer, der skal håndteres, også behov for, at de tre bundlinjer konstruktivt genopfinder eller reviderer deres rolle i samfundet. 

Generelt er der således behov for et nyt mindset. I det offentlige er der behov for en ny forvaltningslogik, så tillid, innovation og partnerskaber med borgere og virksomheder i højere grad vægtes eller i det mindste balanceres hensigtsmæssigt i forhold til den mere kontrollerende indsats, det offentlige fortsat forventes at varetage. 

En kritisk stillingtagen til den udbredte nulfejlskultur, der gør sig gældende, er et godt sted at starte. Men det kræver også af borgerne, at de kan omstille sig for at kunne indtage en mere dominerende rolle i udviklingen af velfærdsløsninger. 

De skal være indstillet på at tage et større ansvar for deres eget liv og klare flere opgaver selv. Dette er specielt muligt i forhold til forebyggelsesindsatser og frivillighedsarbejde, men allerede er der også gode erfaringer fra kronisk syge, der ved hjælp af teknologiske løsninger på forsvarlig vis kan løse flere opgaver uafhængigt af offentlig indblanding. 

Vi mangler dog stadig viden, om hvordan disse løsninger fungerer i praksis, samt at få belyst utilsigtede virkninger. 

Dertil kommer, at virksomhederne skal forny deres syn på den offentlige sektor og den værdi, et tæt samarbejde med det offentlige kan generere. Muligheden for vækst og udvikling er til stede, men de private virksomheder må acceptere, at der skal samarbejdes ud fra principper om åbenhed og gennemsigtighed. 

 

Forrige artikel Asylsystemet kæmper mod sig selv Asylsystemet kæmper mod sig selv Næste artikel Nytter målprioritering på de gymnasiale uddannelser? Nytter målprioritering på de gymnasiale uddannelser?
Fra fond til forsker: Stamcelleprojekt får 7,6 millioner fra norsk fond

Fra fond til forsker: Stamcelleprojekt får 7,6 millioner fra norsk fond

FONDE: En overlæge ved SDU har modtaget 7,6 millioner kroner fra Olav Thon Stiftelsen til et stamcelleprojekt, der skal udvikle et middel mod knogleskørhed. Trygfonden støtter et idrætsprojekt til behandling af sklerose, og Gigtforeningen støtter forskning i overdødelighed blandt deprimerede gigtpatienter.