Cepos: Kommunepotentiale – en kilde til kommunalpolitiske frustrationer

I CEPOS har vi nu gennem nogle år udarbejdet beregninger af, hvad vi betegner som kommunernes ’Kommunepotentiale’.

Idéen er, at vi ser på, hvor store udgifter hver enkelt kommune afholder sammenlignet med kommunens udgiftsbehov – som beregnet af Social- og Indenrigsministeriet. Kommunepotentialet er, hvad kommunen kunne spare, hvis den lå på niveau med den kommune, der har de laveste udgifter i forhold til udgiftsbehovet.

Sådan en beregning har, i de år vi har gennemført analysen, vist, at kommunerne i alt ville reducere deres udgifter med omkring 30 milliarder kroner årligt eller cirka 10 procent, såfremt alle kommuner slog ind på det samme lave udgiftsniveau som Vejle Kommune holder. Den gennemsnitlige kommune ville altså kunne reducere udgifterne med omkring 300 millioner kroner i et sådan scenarie.

Vores beregninger af ’Kommunepotentiale’ har givet anledning til mange reaktioner fra kommunalpolitisk side. Det hænger nok ikke mindst sammen med, at disse beregninger har vist sig at have lokalavisernes store interesse, så borgmestre konfronteres af den lokale presse med tallene for deres kommune.

I mange udkantskommuner må kommunen tilpasses til en vigende befolkningsudvikling og til koncentrations-bevægelser fra land til by også inden for kommunegrænserne.

Henrik Christoffersen
Forskningschef i Cepos

Samtaler med forskellige borgmestre har dog overbevist mig om, at det ikke bare er de tilbagevendende kritiske henvendelser fra pressen, der får kommunalpolitikerne til at reagere. Der er noget mere grundliggende på spil:

For det første virker det udfordrende, at beregningerne af ’Kommunepotentiale’ så at sige tager Social- og Indenrigsministeriets mål for de enkelte kommuners udgiftsbehov for pålydende. Det afmonterer nemlig i virkeligheden en diskussion om fordelingen af statstilskud og udligningsbetalinger mellem kommunerne.

Der har udviklet sig en stadig tydeligere problematisering af udgiftsbehovsmålet i forbindelse med den tiltagende fordelingskamp mellem kommunerne, og stort set alle kommuner har alene, eller sammen med kommuner med fælles interesser, udarbejdet økonomiske oplæg, som skal påvise, at netop disse kommuner bliver snydt med det nuværende tilskuds- og udligningssystem. Så vidt jeg kan overse denne litteratur, er der imidlertid ikke fremkommet konsistente og stringente oplæg til fordelingsordninger, som forekommer mere logiske eller effektive. Derimod er den tiltagende kommunale fordelingskamp udtryk for, at der i disse år udvikler sig en stadig mere omfattende lobbyvirksomhed i relationen mellem stat og kommuner.

Den kommunale anfægtelse i forhold til målet for udgiftsbehov gør det også mere nærliggende for Folketinget at intervenere i den konkrete fordeling af midler mellem kommunerne. Det sker ikke mindst derved, at statslige tilskud flyttes fra tilskud efter objektive udgiftsbehovskriterier til puljetilskud, hvor skønsmæssig fordeling kommer til at spille en større rolle, hvad der ydermere bidrager til at puste den kommunale lobbyvirksomhed op. Fokuseringen på en kamp om fordelingen leder også opmærksomheden bort fra den kendsgerning, at det fungerende tilskuds- og udligningssystem er kendetegnet ved nogle ganske dårlige egenskaber, som reelt afskrækker kommunerne fra at opnå større effektivitet.

Den anden kilde til problematisering af beregningerne af ’Kommunepotentiale’ udgøres af størrelsen af de fundne potentialer i sig selv. ”Havde I bare fundet et potentiale på 30 millioner kroner i stedet for 300 millioner kroner, så ville vi have været gladere. For så havde vi konkret kunnet handle ud fra beregningerne og hentet potentialet. Men 300 millioner kroner forekommer lammende,” har jeg hørt en borgmester udbryde. Denne tænkemåde opfatter jeg som et udtryk for den måde, kommunalpolitik fungerer, når kommunalpolitikere skal tage ansvar for kommunens økonomi.

Budgetlægningen er omdrejningspunktet i kommuners økonomistyring, og kommunernes budgetprocedurer er langt hen ad vejen kendetegnet ved at fokusere på marginale eller inkrementelle størrelser. Udgangspunktet er her det bestående. Marginale besparelser kan eventuelt skabe råderum for nye udgiftsbeslutninger. Eller manglende evne til fuldt at videreføre den bestående aktivitet kan lede til behov for at finde marginale besparelser på det kommende budget. Det årlige budgetseminar handler om at finde to procent eller at fordele to procent. Opgørelserne af ’Kommunepotentiale’ står i skarp modsætning til dette og peger på, at kommuner i varierende omfang står med økonomiske udfordringer, som er af en anden og langt mere strukturel karakter. Kommuner med et stort uforløst potentiale kan givetvis ikke på kort sigt indhente det hele gennem den type beslutningsproces. Det kalder på ganske andre former for politiske processer, som forholder sig til det lokale samfunds hele natur, og bag det på ganske andre måder at forberede politiske beslutninger.

I de seneste måneder har et par borgmestre reageret så markant på beregningerne af ’Kommunepotentiale’, at jeg har aflagt besøg og deltaget i diskussionsmøder. Det drejer sig om Syddjurs Kommune og Lolland Kommune. I begge tilfælde var det slående for mig, at der var tale om kommuner, som mindst stod med basale udfordringer i to henseender: For det første er disse kommuner kendetegnet ved en udkantbeliggenhed, og især for Lollands vedkommende er der tale om en decideret vigende befolkningsudvikling. For det andet var begge disse kommuner kendetegnet ved strukturelle udfordringer, som var forblevet uforløste. I Syddjurs Kommune var der kræfter i kommunalbestyrelsen, som opfattede kommunens identitet som bestående i at være Ebeltoft by med opland. Andre og lige så stærke kræfter opfattede kommunen som et forstadsområde til Aarhus. Og det var ikke lykkedes disse modstridende parter at finde frem til en fælles identitet. Det forekom mig, at dette dilemma var roden til en kommunal økonomi, som i perioder havde været så presset, at kommunen havde været under statslig administration. I Lolland kæmper kommunalbestyrelsen med en delikat afbalancering af forholdet mellem kommunens to byer, Maribo og Nakskov, idet det ydermere er en realitet, at det eneste større og stærke byområde, nemlig Nykøbing Falster, er beliggende netop uden for Lollands kommunegrænse. Heller ikke disse strukturelle udfordringer har den lokale kommunalpolitik fanget op.

Disse to kommuner står i imidlertid ikke alene. Det er min vurdering, at der i disse år udvikler sig et stadigt større behov for at flytte fokus og snarere end de inkrementelle processer at arbejde med de dybere strukturelle udfordringer i lokalsamfundet. De tiltagende strukturelle problemer kan være vidt forskellige i landets forskellige dele. I mange udkantskommuner må kommunen tilpasses til en vigende befolkningsudvikling og til koncentrationsbevægelser fra land til by også inden for kommunegrænserne. I kommunerne i de største byområder er det måske snarere befolkningspres og trængselsproblemer, som udfordrer lokalsamfundenes strukturer.

Såfremt denne tese om opkomst af stigende uløste – men geografisk meget forskellige – strukturelle problemer for lokalsamfundene har noget på sig, så kalder det i princippet på et stærkt og vitaliseret kommunestyre. På den anden side er fokuseringen – såvel fra kommunalpolitisk side som i Folketinget – på kortsigtede fordelingsspørgsmål ikke befordrende for understøttelse af et sådant vitaliseret kommunestyre. Måtte parterne dog se perspektiverne og de større udfordringer og lægge det kortsigtede fordelingsspil på hylden. Det er nemlig et nulsumsspil, hvor det endda er ganske bekosteligt at købe sig til en plads ved spillebordet i form af skønne spildte ressourcer brugt på tidens mange lobbyister.

---
Henrik Christoffersen er forskningschef i den borgerligt-liberale tænketank Cepos. Han forsker blandt andet i den offentlige sektors økonomi og det kommunale område. Han har tidligere været forskningsleder hos AKF samt vicekontorchef hos KL og har siden 1976 været ekstern lektor i offentlig udgiftspolitik og boligøkonomi på Københavns Universitet. Klummen er alene udtryk for skribentens egne holdninger.