Reformen der forandrede Danmark

STRUKTUR: Til januar er det ti år siden, at kommunalreformen trådte i kraft og for altid forandrede den offentlige sektor. Altinget ser tilbage på det nye danmarkskorts tilblivelse og tiden, der siden fulgte.

Placeholder image
Den tidligere VK-regering indgik i juni 2004 aftale med Dansk Folkeparti  om en ny struktur på den offentlige sektor. Til januar er det ti år siden, reformen trådte i kraft. Foto: Bjarke Ørsted/Scanpix

Om et år er det slut.

Efter 12 år med en borgmesterkæde om halsen har Ringkøbing-Skjerns borgmester, Iver Enevoldsen, valgt ikke at genopstille som Venstres borgmesterkandidat til kommunalvalget i 2017.

Han blev Ringkøbing-Skjern Kommunes borgmester tre år efter, den formelt opstod i januar 2007 som en fusion af Holmsland, Egevad, Skjern, Ringkøbing og Videbæk Kommune.

Samtidig blev han den sidste borgmester i Holmsland Kommune.

Fakta
TEMA: Kommunalreformen 10 år
Til årsskiftet er det 10 år siden, at kommunalreformen blev foldet ud. Kommuner blev slået sammen, amter nedlagt og opgaver flyttet. Men hvordan er det egentlig gået med den store reform?
Det ser Altinget nærmere på i de næste dage. 

Sognerådspolitikken har vi været nødt til at lægge bag os

Iver Enevoldsen (V), Borgmester i Ringkøbing-Skjern Kommune

En kommune han dog ikke opgav uden først at krydse klinger med daværende indenrigs- og sundhedsminister Lars Løkke Rasmussen (V), der havde sat sig for at gennemføre en historisk omkalfatring af den danske offentlige sektor.

En strukturreform.

Når nærheden forsvinder, kan det få nogle meget værdifulde ting til at smuldre.

Roger Buch, Forskningschef ved Danmarks Medie og Journalisthøjskole

Man skal nærmest være komiske ali, hvis ikke man kan se, at det også har ført til en centralisering.

Henrik Kolind, Formand for kommunaldirektørernes forening, Komdir

Skærmydslerne med ministeren kommer vi tilbage til. I dag, ti år efter den store reforms ikrafttræden, er Iver Enevoldsen helt overordnet tilfreds med sin nye kommune.

”Det er klar, at der har været nogle udfordringer. Men nu ti år efter, er sammenhængskraften i vores nye kommune stærk og sammenlægningen er blevet en succes,” siger Iver Enevoldsen.

Begejstrede borgmestre
Strukturreformen, eller kommunalreformen som den oftest betegnes, forvandlede 271 kommuner til 98, nedlagde 14 amter og oprettede fem helt nye sundhedsregioner.

Som et led i den øvelse blev bægeret med ansvaret for at løse en række centrale velfærdsopgaver samtidig godt og grundigt rystet.

Og det er ikke kun Iver Enevoldsen, der beriget med ti års bagklogskab, er parat til at kalde kommunalreformen en succes.

I en rundspørge Altinget har gennemført blandt landets borgmestre og kommunaldirektører, angiver langt hovedparten, at kommunalreformen i enten ’høj grad’ eller ’meget høj grad’ har været en succes.

En tilsvarende rundspørge til landets regionsrådsformand og regionsdirektører, peger i samme retning.

Større muskler, stærkere faglighed
Blandt de positive gevinster nævnes først og fremmest større ”faglighed,” ”flere økonomiske muskler,” samt øget ”effektivitet” og ”robusthed”.

Vendinger som går igen så mange gange i rundspørgen, at man kan komme helt i tvivl, om besvarelserne er koordineret.

Eller om det lokalpolitiske topniveau blot tænker i stort set enslydende termer på tværs af partier og landsdele.

De samme vendinger dukker i hvert fald op, både når man taler med en vestjysk borgmester og en kommunaldirektør fra Roskilde om kommunalreformens resultater.

”Vi har fået nogle muskler, som gør, at vi kan yde den service og kvalitet som borgerne efterspørger,” siger Iver Enevoldsen.

”Vi fik en række nye opgaver, som nødvendiggjorde større kommuner med nogle stærkere faglige miljøer. Og det har vi fået,” siger Henrik Kolind, kommunaldirektør i Roskilde Kommune og formand for kommunaldirektørenes forening, Komdir.

Et langt forspil
Det er svært entydigt at angive, hvornår kimen til kommunalreformen blev lagt.

En del af svaret er formentlig, at den offentlige sektors indretning er et nærmest evigt tilbagevendende diskussionsemne. I det lys trækker forspillet til kommunalreformen i 2007 tråde helt tilbage til den første kommunalreform i de tidlige 1970’er.

Dengang blev knap 1.100 kommuner over en årrække reduceret til 275 og antallet af amter blev reduceret fra 25 til 14.

Hovedstadskommunerne København og Frederiksberg gik imidlertid fri og fortsatte som såkaldte amtskommuner med ansvar for både kommunale opgaver og hovedstadens sundhedsvæsen.

Strukturen indebar en række problemer i og omkring hovedstaden, som blev livligt debatteret, analyseret og af flere omgange forsøgt reformeret.

Ikke mindst op gennem 1990’erne, hvor Lars Løkke Rasmussen (V) blandes ind i diskussionerne som amtsborgmester i Frederiksborg Amt.

Struktur på debatten
Officielt bliver en egentlig og større strukturreform dog først Venstres politik i 2002. Det skete efter en sommer, hvor en debat om amternes fremtid og kommunernes størrelse fik frit spil i arguketiden.

Da daværende statsminister Anders Fogh Rasmussen (V) hjem fra sin ferie kundgjorde han oprettelsen af en Strukturkommission, der skulle få ”struktur på debatten.”

Her efter gik det slag i slag, med indenrigs- og sundhedsminister Lars Løkke Rasmussen som den altdominerende politiske drivkraft.

Kommissionen arbejder frem til januar 2004, hvor dens betænkning blev præsenteret ved et storstilet pressemøde i Vingstedcentret ved Vejle.

Tre måneder senere kommer regeringen med sit udspil ’Det nye Danmark’.

Her fremgår det, at formålet med en kommende kommunalreform er, at sikre den enkelte borger ”mere kvalitet for pengene i den offentlige service, navnlig i sundhedsvæsenet.”

Det skulle ske ved at ”styrke det lokale demokrati gennem stærke, bæredygtige kommuner.”

 

Modstandscellen i Hvide Sande
Forud for de politiske forhandlinger i Folketinget havde Lars Løkke Rasmussen gennemført et større baglandsdiplomati.

Her var først og fremmest en lang række jyske borgmestre taget i ed i forhold til en kommende reform, der med stor sandsynlighed ville koste mange af dem deres borgmesterkæde.

To steder endte Løkke dog med at støde på problemer, da der skulle tegnes streger til det nye kommunal Danmarkskort.

Farum Kommune var der ikke rigtig nogen andre, der ville lege med på grund af den stor gæld fra Peter Brixtoftes (V) borgmestertid.

Og i Holmsland holdte Iver Enevoldsen fast på at opretholde den kommune, hvor hans far tredive år tidligere havde været den sidste sognerådsformand og første borgmester.

Modstanden mod sammenlægning handlede både om økonomi og det nære demokrati.

”I den gamle Holmsland Kommune var vi kun godt 5.300 indbyggere, og så var man jo noget tættere på hinanden. Samtidig havde vi landets laveste skatteprocent,” siger Iver Enevoldsen.

Efter sammenlægningen blev han borgmester for Danmarks arealmæssigt største kommune med over 57.000 indbyggere og en skatteprocent, der modsvarer en stigning på fem procent i forhold til niveauet i Holmsland Kommune.

Nærheden, der forsvandt
Bekymringen for lokaldemokratiet stod Iver Enevoldsen ikke alene med.

Og når han og hans borgmesterkollegaer i dag bliver bedt om at fremhæve noget negativt ved strukturreformen, så peger de primært på et tab af ”nærhed” og ”nærdemokrati”.

Det samme gør kommunernes administrative førstemænd, kommunaldirektørerne.

Sammenlægning af større kommuner skulle nemlig ikke kun skabe højere faglighed i kommunens forvaltning.

Det skulle også give besparelser i form af såvel administrative stordriftsfordele som stordrift på driften af velfærdsinstitutioner som plejehjem, folkeskoler og daginstitutioner.

Besparelser som siden er blevet hentet gennem lukninger af gamle rådhuse og samling af en stort antal velfærdstilbud i de lidt større byer.

”Man skal nærmest være komiske ali, hvis ikke man kan se, at det også har ført til en centralisering i Danmark. Ikke mindst i forhold til mindre byer og landsbyer, som mange steder blevet tømt for funktioner,” siger Henrik Kolind.

Forskere med forbehold
Der er måske ikke så overraskende, at netop de kommunaldirektører og borgmestre, som for en stor dels vedkommende har siddet med det konkrete ansvar for at implementere reformen, også efterfølgende udråber den til en succes.

Spørger man i forskningsverdenen er svarene en smule mere tøvende og skeptiske.

I en rundspørge til ni af landets førende kommunale forskere svarer fem af reformen i enten ’nogen grad’ eller i ’høj grad’ har været en succes.

Fire mener, at reformen i ’mindre grad’ eller ’slet ikke’ har været en succes.

Samtidig siger syv ud af de ni, at reformen ’slet ikke’ har bidraget til at styrke det lokale demokrati.

Også vurderingen af effektiviseringsgevinsterne og de større kommuners faglige niveau er mere konservative, end kommunaldirektørenes og borgmestrenes.

”Der er formentlig stordriftsulemper i flere af de kommuner, der er blevet meget store. Og selv store kommuner har efter reformen vist sig at have problemer med den faglige bæredygtighed,” skriver en forsker.

Systemet først
En anden svaghed ved at lade de siddende borgmestre, kommunaldirektører og regionsansvarlige give kommunalreformen karakterer, er, at de personligt på mange måder er kommet ud på den anden side som reformens vindere.

Set fra et administrativt og styringsmæssigt perspektiv er der ifølge forskningschef Roger Buch fra Danmarks Medie- og journalisthøjskole utvivlsomt mange fordele ved at basere den offentlige sektor på større kommuner og regioner.

Men det er også sket for en pris. Og reformens tabere finder man alle muligt andre steder end på landets rådhuse og regionskontorer.

Ikke mindst i de landsbyer og mindre byer på landet, som i rationaliseringens navn har måttet vinke farvel til skoler, plejehjem, biblioteker og daginstitutioner.

”Udgangspunktet for den daværende regerings udspil var ’mennesker først’. Men sådan blev det ikke, det blev systemet først,” siger Roger Buch.

Han peger på, at det for langt de fleste velfærdstilbud har en selvstændig værdi, at de er tæt på.

”Når nærheden forsvinder, kan det få nogle meget værdifulde ting til at smuldre, som ikke lige indgår i de teknokratisk regneark,” siger Roger Buch.

Endegyldigt farvel til sognerådspolitik
I Ringkøbing-Skjern anerkender Iver Enevoldsen, at reformen ikke kun har gjort det lettere at træffe upopulære beslutninger. Den har også gjort det nødvendigt.

Men selv ti år efter sammenlægningen er der stadig mange spor tilbage fra den gamle kommunestruktur. Nok mest tydeligt eksemplificeret ved, at administrationen fortsat er spredt på seks forskellige adresser i kommunen.

”Jeg kan godt forstå, at man føler, at noget går tabt ved lukning af skoler og plejehjem, når der forsvinder arbejdspladser og aktiviteter i et område. Men det er vilkårene, når man siger, at vi skal optimere driften,” siger Iver Enevoldsen.

Til januar er det ti år siden, den nye store Ringkøbing-Skjern Kommune opstod.  

Næste januar er det en anden, der tager over efter Iver Enevoldsen.

Med en lokalpolitisk forankring, der strækker sig over flere generationer og kommunalreformer, mener han, at den kommune han sender videre til sin efterfølger er gearet til at klare fremtidens udfordringer.

”I dag kigger vi hele tiden på hele kommunen som helhed. Sognerådspolitikken har vi været nødt til at lægge bag os.”

Dokumentation

Det indeholdt kommunalreformen

Kommunalreformen i 2007 bestod reelt af tre parallelle reformer.

  • En opgavereform, hvor særligt amternes nedlæggelse førte til en større omfordeling af ansvaret for en række områder (jf. længere nede).
  • En inddelingsreform, hvor der blev tegnet et ny kommunekort med 98 frem for 271 kommuner og 5 regioner fremfor 14 amter.
  • En finansieringsreform, hvor amternes nedlæggelse betød at tre skatteudskrivende niveauer blev til to. Regionerne finansiering kommer fra staten og kommunerne, mens kommunernes interne udligning også blev omlagt.

 

Den ny opgavefordeling

Kommunerne blev reformens helt store 'vindere' målt på en forøgelse af opgaveporteføljen og økonomien. Kommuner overtog ikke mindst opgaver fra amterne, men også enkelte fra staten.

Sundhedsområdet
Ansvaret for sundhedsvæsenet blev regionernes hovedopgave. Opgaven indebærer, at regionerne har ansvaret for sygehusvæsenet, herunder den behandlende psykiatri, samt sygesikringsområdet, herunder privatpraktiserende læger og speciallæger mfl.

Kommunerne fik det samlede ansvar for al genoptræning, som ikke foregår under indlæggelse. Endvidere overtog kommunerne hovedansvaret for den forebyggende og sundhedsfremmende indsats i forhold til borgerne.

Her til kommer behandling af alkohol- og stofmisbrug mm.

Samtidig med dannelsen af fem regioner på sundhedsområdet fik den statslige Sundhedsstyrelse styrkede beføjelser med hensyn til specialeplanlægning og koordination af de højt specialiserede ressourcer inden for sundhedsvæsnet .  

Beskæftigelse
En sigtelinje med reformen var at samle ikke mindst beskæftigelsesindsatsen i kommunerne. Det lykkedes kun delvist i 2007, hvor kommunerne overtog ansvret for de ikke-forsikrede ledige.

Samtidig indgik staten og kommunerne et forpligtende samarbejde om beskæftigelsesindsatsen i nye fælles jobcentre.

Kommunerne overtog i 2009 også beskæftigelsesindsatsen for forsikrede ledige.

Det sociale område
Med reformen fik kommunerne det samlede finansierings-, forsynings- og myndighedsansvar i forhold til borgeren. Samtidig overtog kommunerne både før og efter reformen driften af et meget stort antal amtslige insitutioner.

Regionerne har fortsat en lovbestemt leverandørpligt i forhold til kommunerne for en række af de sociale tilbud.

Specialundervisning
Kommunerne fik samlet ansvaret for al specialundervisning samt specialpædagogisk bistand til småbørn som led i varetagelsen af folkeskoleområdet samt for voksenspecialundervisningen.

Kollektiv trafik og veje
Opgaver vedrørende lokal og regional offentlig bustrafik overgik til nye trafikselskaber, som regionerne oprettede.

Kommunerne overtog størstedelen af amtsvejene (ca. 8.000 km ud af i alt ca. 10.000 km amtsveje).

Staten overtog ansvaret for de amtsbaner (tog), som ikke overgik til trafikselskaberne. Det overordnede vejnet samledes også i staten (de sidste 2.000 km. amtsveje).

Natur, miljø og planlægning
Kommunerne overtog de fleste af de amtslige natur- og miljøopgaver, herunder opgaver vedrørende miljøgodkendelse og tilsyn, naturbeskyttelse og vandløb.

Desuden overtog kommunerne hovedparten af amternes opgaver inden for den fysiske planlægning.

Uddannelsesområdet
Ansvaret for gymnasieskoler blev samlet i staten, hvor skolerne fik status af selvejende virksomheder.

Herudover overtog staten ansvaret for voksenuddannelsescentrene - føst og fremmest (VUC) samt forberedende voksenundervisning (FVU) og almen voksenundervisning (AVU.

Skatteligning og inddrivelse af gæld
Kommunerne afgav alle opgaver med skat og inddrivelse til staten. Dette skete allerede i november 2005.

Kultur mm. 
Herudovder skete der en række justeringer i opgavefordeligen i forhold til blandt andet erhvervsservice, kulturinstitutioner og den tværgående borgerervice.

Kilde: Indenrigsministeriet


Omtalte personer

Henrik Kolind

Kommunaldirektør, Roskilde Kommune, fhv. formand, Kommunaldirektørforeningen
cand.scient.adm. (Roskilde Uni. 1989), hd (CBS 1992)

Iver Enevoldsen

Fhv. borgmester (V), Ringkøbing-Skjern Kommune, byrådsmedlem (V), Ringkøbing-Skjern Kommune, bestyrelsesformand, Hvide Sande Havn, medlem, Skatterådet,
Bankassistent

Roger Buch

Centerleder, Danmarks Medie- og Journalisthøjskole
ph.d. (SDU. 1996), cand.scient.pol. (Aarhus Uni. 1993)

Politik har aldrig været vigtigere
Få gratis nyheder fra Danmarks største politiske redaktion
Ved at tilmelde dig Altingets nyhedsbrev, accepterer du vores generelle betingelser