Cepos: Nu har vi chancen for at gøre op med den kommunale ineffektivitet

Af Henrik Christoffersen
Forskningschef i Cepos

Den kommende revision af budgetloven er en kærkommen anledning til at rette op på effektiviteten af den offentlige økonomiske styring.

I dag er den styring desværre mangelfuld. Det skyldes, at budgetloven nærmest dagligt er udsat for et stærkt pres fra kommunerne, der ønsker at pleje deres særinteresser og øge deres udgifter.

Det pres er så stort, at Folketinget reelt er begrænset, når det gælder om at styre den offentlige sektors størrelse og de samfundsøkonomiske omkostninger, som kommunernes udgifter medfører for hele samfundet. Det skyldes, at det kommunale finansieringssystem ikke placerer de fulde samfundsøkonomiske omkostninger hos kommunerne selv.

Det har vi chancen for at rette op på nu. Dog er jeg skeptisk over for, om politikerne i Folketinget har modet og viljen, når det kommer til stykket.

Offentlige budgetter
Lad mig kort skrue tiden tilbage: Siden demokratiets indførelse i midten af 1800-tallet har det udtrykkeligt været en opgave for folkevalgte politikere at sikre en stabil offentlig økonomi. I den liberale periode forud for velfærdsstaten var det en norm at holde balance på de offentlige budgetter, og de offentlige regnskaber blev udformet, så årets resultat var i fokus.

Budgetloven bliver permanent udsat for et knap bærligt udgiftspres fra kommunesektoren, fordi det kommunale finansieringssystem ikke placerer de fulde samfundsøkonomiske omkostninger ved kommunal aktivitet hos kommunerne selv.

Henrik Christoffersen
Forskningschef i Cepos

I hele denne periode var det imidlertid alligevel reelt kun, når krig eller andre kritiske omstændigheder har forhindret ubalance, at Danmark har realiseret balance i den offentlige økonomi.

Med velfærdsstaten og den keynesianske finanspolitik forsvandt kravet om stadig balance på de offentlige budgetter. Uanset det har kunsten hele tiden været at sikre troværdigheden for underskudsøkonomien ved foranstaltninger, som illuderer sikkerhed og troværdighed. Det er til de fleste tider, men ikke altid, gået ret godt.

Tillidsskabende mekanismer
I dag fungerer formelle mekanismer på såvel europæisk som nationalt niveau til sikring af dansk økonomis troværdighed. De europæiske mekanismer fungerer i dansk sammenhæng en smule subtilt, da vi ikke er medlem af euroen, men følger dens spilleregler i væsentlige henseender netop af hensyn til kronens og den økonomiske politiks troværdighed.

De nationale mekanismer, som formelt er strammere end de europæiske kriterier, er funderet i en budgetlov og i en praksis for indordning af kommuner og regioner i samfundsøkonomien.

I hovedsagen er der to greb, som udgør de tillidsskabende mekanismer. Det ene greb er ganske simpelt og består i en international sammenligning: Såfremt de andre lande har endnu større ubalance, end vi har, så kan det ikke gå helt galt.

Det andet greb udgøres af en tro på, at fremtiden kun kan udvikle sig i én retning, nemlig fremad, så fremtiden vil gøre os i stand til at betale offentlig gæld tilbage og mere til. Det er faktisk ikke længere relevant overhovedet at se efter, om vi har offentligt overskud eller underskud. Kun resultatet, når der er taget hensyn til den stadig bedre fremtid, anerkendes som den virkelige økonomiske virkelighed.

Om vi har offentlig økonomisk balance i dag, beror altså på, hvorledes vi antager, at verden kommer til at se ud om tredive eller fyrre år. Såfremt tilliden til sådan en konstruktion skal fastholdes, er det afgørende vigtigt med faste spilleregler, så offentligheden kan fastholdes i troen på, at der er mening med galskaben.

Budgetloven udgør altså en særdeles afgørende mekanisme. Det vil være usikkerhedsskabende og skadeligt at rokke for meget og for ofte med denne mekanisme.

Budgetloven revideres
Den danske budgetlov står til at skulle revideres. Det basale rationale om, at det gælder om at fastlægge spilleregler med begrænsninger for den offentlige strukturelle balance, følger en europæisk politik, og det har ikke megen relevans at fundere over dette fundament i forbindelse med lovrevisionen. Forestillingen om styring og begrænsning af en strukturel balance har da heller ikke været alvorligt anfægtet i den hjemlige økonomisk-politiske debat.

Derimod tilsiger hidtidige erfaringer med budgetloven, at forskellige delproblemstillinger er værd at overveje. Her vil jeg gerne påpege to:

Der pågår til stadighed en politisk debat om størrelsen på den offentlige sektor eller mere konkret på størrelsen af væksten i de offentlige udgifter. Bag denne problematik ligger ikke mindst spørgsmålet om indpasningen af kommunerne i den samlede offentlige udgiftsstyring, og her har der hersket uenighed om budgetlovens betydning i denne indpasning.

Det må imidlertid forekomme højst uheldigt, såfremt den stadige politiske strid om den offentlige udgiftsvækst skal føre til krav om revision af budgetloven. Det er med budgetloven som med Finansministeriets regnemodeller, at der er tale om tekniske mekanismer, hvor stærkere politisering kun vil svække muligheden for i det hele taget at bedrive en effektiv og troværdig offentlig økonomisk styring.

Og så er det væsentligt at være opmærksom på, at styringen ved hjælp af budgetloven alene vedrører et enkelt aspekt ud af adskillige i sikringen af en samfundsøkonomisk effektiv styring af den offentlige økonomi. Det rejser spørgsmålet om, hvorledes budgetlovsstyringen fungerer i sammenhæng med den øvrige offentlige økonomiske styring. 

Finanspolitisk effektivitet
Det samlede velfærdsøkonomiske rationale for indretningen af den offentlige økonomiske styring er endnu i princippet funderet på en tænkning, som blev udviklet med velfærdsstatens vækst i slutningen af 1950’erne. Den bedste og i det mindste mest indflydelsesrige redegørelse for denne tænkning er Richard A. Musgraves bog 'The Theory of Public Finance', som udkom første gang i 1959, og som i mange år har fungeret som en bibel for økonomer.

Musgrave opstillede følgende tre krav for realisering af finanspolitisk efficiens:

Med makroøkonomiens gennembrud skulle det for det første være op til staten centralt at føre økonomisk stabiliseringspolitik. Her er budgetloven i de seneste år udviklet til at udgøre et afgørende styringsredskab.

Men herudover forudsætter en effektiv offentlig økonomisk styring også en styring i forhold til andre økonomiske aspekter:

Det skulle for det andet være statens forpligtelse centralt at føre fordelingspolitik, så der blev fremkaldt en høj grad af ligelighed mellem borgerne og i kommunernes muligheder for at finansiere et givet serviceniveau. Herved kan det sikres, at borgernes valg af bo-kommune kommer til at afhænge af, hvilke prioriteringer kommunen foretager, frem for hvor velstående de øvrige indbyggere i kommunen er.

De offentlige allokerings- eller prioriteringsbeslutninger skulle – for det tredje – så vidt muligt til gengæld træffes decentralt, fordi der herved kunne skabes størst mulig overensstemmelse mellem borgernes ønsker og behov på den ene side og serviceforsyningen på den anden side. Tillige skulle kommunerne sikre, at opgaverne bliver løst produktionseffektivt med forbrug af færrest mulige ressourcer. Den såkaldte allokeringsopgave med at sikre mest værdi for pengene skulle altså løses decentralt.

Folketinget vs. kommunerne
Den økonomiske styring via budgetloven favner over hele den offentlige økonomi og dermed også over kommunernes økonomi. Budgetlovens styring udgør imidlertid kun en meget delvis sikring af samfundsøkonomisk effektivitet i den kommunale udførende del af den offentlige økonomi. Særligt to egenskaber ved kommunesystemet rummer fortsat betydelig inefficiens.

For det første bærer kommunerne ikke det fulde økonomiske ansvar for egne dispositioner, og kommunernes løsning af allokeringsopgaven er derved ikke effektiv. Højere skat i én kommune skubber økonomiske byrder over på borgerne i landets øvrige kommuner, og når borgerne således oplever, at de kan købe kommunal service i deres kommune til en pris, som ligger under de samfundsøkonomiske omkostninger, så efterspørger de ”for meget” service i forhold til den effektive mængde.

Det skaber i sig selv en indbygget konflikt mellem Folketinget med det samlede finanspolitiske ansvar og kommunerne med deres særinteresse.

Denne konflikt kan også nærliggende udløse et pres på budgetlovens begrænsning af den offentlige økonomi. Da kommunesektoren udgør en enormt stærk særinteresse i samfundet, er dette pres af en sådan styrke, at det reelt begrænser Folketingets muligheder for at styre den offentlige sektors størrelse ud fra erkendelsen af de faktiske samfundsøkonomiske omkostninger ved offentlig aktivitet.

Da det moderne kommunesystem blev udtænkt i slutningen af 1950’erne, var kommunesektoren af så begrænset størrelse, at makroeffekterne af deres aktivitet kunne ignoreres, så alene kravet om budgetbalance var relevant. Det er ikke længere tilfældet.

For det andet har den mellemkommunale økonomiske omfordeling efterhånden fået et så stort omfang, at den fremkalder egentlige negative incitamentseffekter.

Den stabiliseringsmæssige styring er i de seneste år blevet forbedret med budgetloven og stærkere sanktioner over for kommunerne ved aftalebrud, hvorimod det er mere tvivlsomt, om kommunerne har fået større tilskyndelse til at optimere produktionseffektivitet, selv om en sådan tilskyndelse ideelt set burde være indbygget i selve det kommunale tilskuds- og udligningssystem.

Det henhører primært under Finansministeriet at virke for optimal produktionseffektivitet i kommunerne, men her prioriteres stabiliseringsopgaven højest. Økonomi- og Indenrigsministeriet tager sig af den fordelingspolitiske opgave, og her er man heller ikke voldsomt orienteret imod spørgsmålet om produktionsmæssig effektivitet, så dette hensyn forekommer at være betydeligt underprioriteret i det hele taget i den statslige styring af kommunerne.

Ineffektiviet
Den kommende revision af budgetloven er en mulig anledning til at se på effektiviteten af den offentlige økonomiske styring i det hele taget, lige som forårets bebudede revision af den kommunale udligning var det.

I foråret blev muligheden forpasset, fordi Folketinget ikke evnede at sætte sig ud over en kortsigtet kamp om de offentlige udgifters størrelse og fordeling. Man kan frygte, at det samme vil ske med den kommende folketingssamlings debat om budgetloven.

Det vil igen efterlade et offentligt økonomisk styringssystem med betydelige momenter af ineffektivitet. Budgetloven bliver nemlig permanent udsat for et knap bærligt udgiftspres fra kommunesektoren, fordi det kommunale finansieringssystem ikke placerer de fulde samfundsøkonomiske omkostninger ved kommunal aktivitet hos kommunerne selv.