Horten: Affaldsaftalens deltaljerede krav gør KL’s arbejde sværere end nødvendigt

Af Line Markert og Rikke Søgaard Berth
Partnere i Advokatselskabet Horten

Politikerne på Christiansborg har ikke gjort det nemt for KL at løse opgaven med at identificere de forbrændingsanlæg, som skal lukkes som følge af aftalen om en klimaplan for affaldssektoren.

Processen afspejler nemlig en moderne model for lovgivning, som vi hen over det seneste årti har oplevet i stigende omfang og med en øget detaljeringsgrad.

Aftalen er på den ene side forholdsvis detaljeret, og på den anden side udestår der en lang række – relativt besværlige – lovgivningstekniske udfordringer, hvor aftalen er upræcis eller endog tvetydig.

Det betyder, at når den politiske aftale skal udmøntes, er det råderum, der ville være i "den traditionelle" lovgivningsproces, begrænset af aftalen.

I den traditionelle proces udarbejder embedsværket – på et overordnet politisk opdrag – et udkast til lovforslag

Der er indgået en politisk aftale, der i forhold til grundpræmissen om, hvad reguleringen kan indeholde, kan fremstå løsrevet fra de juridiske rammer. Lovsnedkerne kommer på en vanskelig opgave

Line Markert og Rikke Søgaard Berth
Partnere i Advokatselskabet Horten

Det bliver sendt i høring, og brancheforeninger, virksomheder, borgere med videre kan give input. Embedsværket færdiggør herefter lovforslaget, der fremsættes i Folketinget.

Også her er der mulighed for at påvirke og ændre forslaget under folketings- og udvalgsbehandlingen.

Der kan således ske ret store ændringer fra høringsudkastet til det vedtagne lovforslag, for eksempel fordi der fremkommer viden om uhensigtsmæssige effekter af den foreslåede regulering.

Tendensen til at indgå detaljerede politiske aftaler medfører en væsensforskellig proces.

Man kan på mange måder sige, at lovgivningsprocessen "vendes på hovedet". Her sikres politisk flertal tidligt i processen, og først efterfølgende inddrages "lovsnedkerne" og den brede offentlighed.

Fordelen for en regering er, at der er sikret et flertal, inden man står i Folketingssalen med sit lovforslag. Det er rart. Men er det også hensigtsmæssigt?

Høringsfasen ligner en skinproces
Detaljerede politiske aftaler begrænser mulighederne for at agere på ny viden under lovgivningsprocessen.

Høringsfasen og processen i Folketinget kan fremstå som en skinproces – for der er allerede sikret et politisk flertal for reguleringen, uanset hvor mange uhensigtsmæssigheder eller besværligheder, der måtte komme frem under høringen.

I forbindelse med aftalen om affaldssektoren har vi nu en politisk aftale. Og det bliver spændende at se, om der er rum til at indarbejde ny viden, der måtte opstå i processen.

Nedenfor tager vi fem nedslag på områder, hvor dette kan blive særligt relevant.

Nedslag nr. 1: Lukning af anlæg?
Formuleringen af aftaleparternes krav til KL’s model synes at forudsætte, at en række af de eksisterende affaldsenergianlæg skal lukkes helt.

Man kunne imidlertid overveje, om man kunne forestille sig en model, hvor kapacitetstilpasningen fordeles mellem anlæg, så ingen lukker. I så fald vil den samlede kapacitet blive reduceret som krævet ved at reducere kapaciteten i de enkelte anlæg.

Hvis denne fremgangsmåde er det miljømæssigt bedste, det billigste og den samlet set mest effektive måde af nå aftalens mål på, vil det i sidste ende være op til Energistyrelsen at vurdere, om modellen er acceptabel inden for de fastsatte rammer.

Dette illustrerer risikoen ved den aftalebaserede lovgivningsproces: Aftalen er efter sin ordlyd baseret på en forudsætning om lukning af anlæg – men er det nu det mest hensigtsmæssige?

Nedslag nr. 2: Udelukkelse af udenlandsk affald?
Aftaleteksten opstiller en overordnet forudsætning om, at dansk affald – og kun dansk affald – skal forbrændes i Danmark.

I forhold til det kommunale affald kan Folketinget fastlægge rammerne for anvisning eller anden fordeling af affaldet. Det er imidlertid svært at se, at det vil være i overensstemmelse med de EU-retlige rammer at lave en model, som sikrer, at kun dansk affald bliver brændt i de danske anlæg.

Igen: Der er indgået en politisk aftale, der i forhold til grundpræmissen om, hvad reguleringen kan indeholde, kan fremstå løsrevet fra de juridiske rammer. Lovsnedkerne kommer på en vanskelig opgave.
 
Nedslag nr. 3: Kommunal varmeplanlægning
En beslutning om at lukke et affaldsenergianlæg vil – afhængig af anlæggets størrelse – kræve godkendelse af Energistyrelsen, hvis anlægget er omfattet af elforsyningsloven.
 
Hvis KL's plan kræver lukning af et anlæg, som er omfattet af varmeforsyningsloven, skal den stedlige kommune godkende et projektforslag om at nedlægge anlægget.

Det skal her dokumenteres, at dette er den samfundsøkonomisk mest hensigtsmæssige måde at tilrettelægge varmeforsyningen i området. Det kan næppe udelukkes, at det kan være uhensigtsmæssigt at nedlægge affaldsenergianlæg som varmekilde nogle steder, herunder særligt på kort sigt.

Derudover har en kommune ikke pligt til at tage stilling til et projektforslag inden for en nærmere bestemt frist. KL’s plan – og den fremtidige lovgivning – bør derfor sikre, at kommunerne skal behandle projektforslag om ny varmeproduktion inden en given frist. Alternativt, at der kommer nye, særlige regler om lukning af affaldsenergianlæg.
 
Nedslag nr. 4: ”Udskillelse fra den kommunale forvaltning”
Ifølge den politiske aftale skal KL-planen indebære, at anlæggene "udskilles fra den kommunale forvaltning", og at de bliver skattepligtige.

Affaldsenergianlæggene er imidlertid alle enten aktieselskaber (hvor de ejes af én kommune) eller §60-fællesskaber (hvor de ejes af flere).

Spørgsmålet rejser sig derfor, hvad der menes med aftalens krav om udskillelse fra den kommunale forvaltning.

Ér udskillelsen allerede gennemført, da ingen affaldsenergianlæg længere er en del af den kommunale enhedsforvaltning? Eller menes der reelt, at de eksisterende §60-fællesskaber ikke længere må eje affaldsenergianlæg, og disse skal placeres i aktieselskaber?

Det bidrager til uklarheden, at det følger af aftalen, at udbudsmodellen (som er alternativet til KL-modellen) indebærer, at affaldsenergianlæggene skal "selskabsgøres". Om den forskellige terminologi mellem KL-modellen og udbudsmodellen er tilsigtet eller skyldes tilfældigheder, henstår i det uvisse.

Her har politikerne givet et tvetydigt spillerum – det bliver spændende at se, hvordan KL fortolker aftalens ordlyd, og om denne fortolkning godkendes af Energistyrelsen.

Nedslag nr. 5: Statens ejerskabspolitik
Det fremgår af den politiske aftale, at organiseringen fremover skal leve op til anbefalingerne i statens ejerskabspolitik.

Ejerskabspolitikken er udgivet af Finansministeriet i 2014 og rummer anbefalinger til organisering af ejerskabet, krav til bestyrelsesmedlemmernes uafhængighed, anbefalinger om bestyrelsesevaluering, åbenhed med videre.

Der er principielt ikke noget til hinder for ved lov at pålægge kommunerne og de forbrugerejede anlæg at følge den statslige ejerskabspolitik.

Det er imidlertid en usædvanlig model – både over for kommunerne og særligt over for de forbrugerejede affaldsenergianlæg. Kommunerne har normalt høj grad af frihed til at tilrettelægge, hvordan de ønsker at håndtere ejerskabet til deres selskaber.

Henvisningen til statens ejerskabspolitik kan imidlertid være en måde at sikre, at ejerne har fokus på bestyrelsens kompetencer og uafhængighed i stedet for at stille specifikke krav til, hvordan bestyrelserne skal udpeges.

Her er det en enkelt sætning i den politiske aftale, der har ganske store konsekvenser for ejernes fremtidige styring.

Også her kan djævlen ligge i detaljen, for der er ganske givet nogle af principperne i ejerskabspolitikken – måske særligt kravet om uafhængighed – der bliver svære at acceptere for ejerne.