Professor: Restriktiv budgetlov svækker finanspolitikken

DEBAT: Budgetloven gør, at den offentlige sektors budget analyseres som et husholdningsbudget. Men hvad der giver mening for en husholdning, giver ikke nødvendigvis mening for hele den offentlige sektor, skriver professor emeritus Jesper Jepsersen.

Af Jesper Jespersen
Professor emeritus, Institut for Samfundsvidenskab og Erhverv, Roskilde Universitet

Med vedtagelsen af budgetloven i 2012 er muligheden for at føre en aktiv finanspolitik blevet stærkt reduceret næste gang, hvor en lavkonjunktur skyller ind over dansk økonomi.

Det finanspolitiske råderum er blevet stort set udraderet af budgetlovens meget stramme krav om balance på den offentlige sektors strukturelle budget.

Da finanskrisen ramte tilbage i 2008 og 2009, var den daværende borgerlige regering hurtig med hensyn til at lempe finanspolitikken.

Underskuddet på den strukturelle saldo toppede med to procent af BNP i 2010 blandt andet ved igangsættelse af en stribe store offentlige investeringsprojekter og en betydelig skattelettelse.

Og tak for det, var der mange i erhvervslivet, som sagde i disse kriseår. For denne politik bidrog til at bremse stigningen i antallet af konkurser og i antallet af arbejdsløse.

Men med vedtagelsen af budgetloven er det ikke længere muligt at føre en sådan aktiv finanspolitik, når krisen rammer næste gang.

Det skyldes den regel i budgetloven, om at underskuddet på den strukturelle budgetsaldo ikke må overstige 0,5 procent af BNP – hvilket svarer til cirka ti milliarder kroner.

Mistet milliarder i produktion
SRSF-regeringen indførte i 2012 denne regel på opfordring af EU-Kommissionen, der anbefaler medlemslandene at sikre budgetbalance som hovedprincip.

Dette princip møder dog heller ikke modstand hos de toneangivende fagøkonomer – endsige i Det Økonomiske Råds formandskab.

Vedtagelsen af budgetloven førte således til, at underskuddet på den strukturelle saldo blev reduceret.

Det vil sige, at der blev ført en mere restriktiv finanspolitik i årene efter 2011 – uanset at arbejdsløsheden stadig lå på et højt niveau, hvilket er med til at forklare, at opsvinget i dansk økonomi trak ud.

Den svage udvikling i BNP og langsomme genopretning af beskæftigelsen resulterede i et betydeligt produktionstab. Det er bestemt ikke småpenge, vi taler om.

Professor Jesper Rangvid fra CBS har beregnet, at krisen efterfulgt af stagnation har indebåret, at det årlige tab af BNP i dansk økonomi lå i størrelsesordenen 200 milliarder kroner.

Et tab, der vel at mærke ikke efterfølgende er blevet indhentet. Igennem den ti års periode, der er forløbet, siden krisen satte ind, er der tabt omkring 2.000 milliarder kroner (svarende til ét helt års produktion) i mulig produktion.

Kommuner tør ikke nærme sig budgetloft
Det spørgsmål må derfor helt naturligt melde sig, hvor stor en andel af dette tab skyldes de restriktioner, som budgetloven har lagt på finanspolitikken?

En restriktion, der også rammer den kommunale økonomi gennem det meget snærende budgetloft for drift og anlæg. Et loft, som kommunerne i praksis ikke tør komme i nærheden af for ikke efterfølgende at blive skåret i bloktilskuddet.

Men et underforbrug i et år kan ikke indhentes i de efterfølgende år, da budgetlovens krav skal være opfyldt for hvert enkelt år.

Denne restriktion betyder, at stat og kommuner ikke i 'gode' år kan polstre sig, så der kan føres en aktiv finanspolitik med øgede udgifter i en efterfølgende lavkonjunktur.

Det er svært at forstå, hvorfor kravet om strukturel balance skal være opfyldt hvert år. Selv blandt traditionelle økonomer har det hidtil været god latin, at der i såkaldt gode år kunne spares op til efterfølgende 'magre' år.

Forløbet fra 2005 til 2010 er et skoleeksempel på, at kravet om budgetbalance som et minimum burde anskues over et helt konjunkturforløb.

Hvor skal pengene komme fra?
Problemet med budgetloven er, at den offentlige sektors samlede budget analyseres, som om det var et almindeligt husholdningsbudget. Denne sammenblanding ligger bag spørgsmålet: "Hvor skal pengene komme fra?".

Et spørgsmål, der giver privatøkonomisk mening, når det stilles til én husholdning eller virksomhed. Men ikke nødvendigvis mening for hele den offentlige sektors økonomi.

For finansministeren har ansvaret for, at der er balance i hele samfundsøkonomien – ikke kun de offentlige budgetter.

Atter kan forløbet fra 2005 til 2011 benyttes som et skoleeksempel på, at økonomisk krise og arbejdsløshed ofte kan henføres til ubalance i den private sektor, som finansministeren gennem en aktiv politik har mulighed for at mindske.

I perioden fra 2005 til 2008 var der overtryk i den private sektor – idet investeringerne (navnlig boliginvesteringerne) oversteg den private opsparing. Her trykkede finansministeren meget fornuftigt på den finanspolitiske bremse, hvilket resulterede i et betydeligt overskud på statsfinanserne – 60 milliarder kroner.

Kritikere af regeringen har endog fremført, at dette overskud var for lille. Der skulle have været trykket hårdere på bremsen.

En sådan kontraktiv finanspolitik ville budgetloven ikke have bidraget til. Tværtimod bliver et overskud på den strukturelle budget ofte tolket, som om der ligefrem er et råderum til at øge de offentlige udgifter. Hvilket i så fald ville have bidraget yderligere til ophedningen af dansk økonomi.

Stabilisatorer påvirker produktion
Den selvsamme problemstilling ville blot med modsat fortegn være opstået fra 2008 til 2011, hvis budgetloven havde haft gyldighed. De private investeringer kollapsede i 2008 og 2009, hvilket førte til stigende arbejdsløshed og betydelige budgetunderskud.

De udsprang dels af de såkaldte automatiske stabilisatorer på budgettet, for udgifter til dagpenge og kontanthjælp stiger i takt med arbejdsløsheden, samtidig med at skatteindtægter reduceres.

Disse stabilisatorer mindsker (heldigvis) faldet i produktion og beskæftigelse. Men det kræver en ekspansiv økonomisk politik (finans- eller pengepolitik) at vende udviklingen.

Her trådte som nævnt regeringen til og slap bremsen for i stedet at trykke på speederen – navnlig i form af offentlige investeringer til erstatning for faldet i den private sektor.

Det strukturelle underskud voksede til to procent af BNP – men i betragtning af den høje arbejdsløshed kunne trykket på speederen godt have været endnu stærkere – men det blev efterfølgende forhindret af budgetloven.

Budgetloven bør revideres
Så er det, at spørgsmålet lyder: Hvor skal pengene til de øgede offentlige investeringer komme fra?

Atter bør finansministeren se på hele samfundsøkonomien. Stigningen i arbejdsløsheden skyldtes netop, at den private sektor ikke selv ville investere al sin finansielle opsparing, men ligefrem nedbragte sine lån.

Der var et overskud af privat opsparing, der i ordets egentligste forstand venter på at blive aktiveret. I den situation med stigende arbejdsløshed er det finansministerens fornemste opgave at omsætte denne passive opsparing til samfundsnyttige investeringer.

Det kan ske gennem låntagning, hvorved statens strukturelle budgetunderskud kan matche opsparingsoverskuddet i den private sektor og herved skabe en bedre samfundsøkonomisk balance i form af større investeringer og mindre arbejdsløshed.

Derfor bør budgetloven revideres. Det samfundsøkonomiske perspektiv må indarbejdes, så finanspolitikken atter kan bruges aktivt til at mindske konsekvenserne af den næste økonomiske krise.

Forrige artikel AE: Budgetlovens underskudskrav skaber større problemer end det løser AE: Budgetlovens underskudskrav skaber større problemer end det løser Næste artikel BUPL til regeringen: Udsatte børn skal ikke betale for minimumsnormeringer BUPL til regeringen: Udsatte børn skal ikke betale for minimumsnormeringer