Professor: Styring og ustyrlighed er hinandens følgesvende

DEBAT: Regeringen vil med sin nærhedsreform bekæmpe bureaukratiet. Lige som tidligere regeringer. Men styring og ustyrlighed er ikke modsætninger, de er hinandens følgesvende, skriver professor Niels Åkerstrøm Andersen.

Af Niels Åkerstrøm Andersen
Professor i offentlig styring, Copenhagen Business School 

Det er svært at kommentere på noget, som man endnu ikke kender. Men sådan er det nok ofte i politik. Kender man først det, som man skal kommentere på, risikerer man, at man allerede er for sent på den.

En af de måder, som nærhedsreformen bliver omtalt på, er som en afbureaukratiseringsreform. Det vil i så fald ikke være første gang, som flere også har gjort opmærksom på.

Den første afbureaukratiseringsreform i Danmark var Sparekommissionen fra 1921. Herefter Administrationskommission af 1923, der kom med en række forslag til forenklinger af forvaltning. Herefter gik det slag i slag: Forvaltningskommissionen af 1946, Forvaltningsnævnet af 1947, Administrationsudvalget af 1960 og så videre.

Allerede i 1920'erne konstaterede man, at forvaltningen og den offentlige sektor i det hele taget var blevet særdeles kompleks. Hvis der er en lære, som man kan drage af de mange afbureaukratiseringer, så er det, at de altid har affødt en endnu mere kompleks offentlig sektor.

Planlægning skabte kompleksitet
Planlægningsreformerne i 1960'erne (A60) var for eksempel tænkt som helhedsskabende forenkling.

Men planlægning skabte sin egen kompleksitet, og fra slutningen af 1960'erne begyndte man så at planlægge planlægningen, og da planlægningsforestilling var på toppen, fik vi perspektivplaner, der med et sigte på 25 år, skulle planlægge planlægningscentrenes horisontale planlægning af sektorernes vertikale planlægning.

Med moderniseringsprogrammet i 1983 finder man en ny vej for reduktion af kompleksitet. Den hierarkiske forvaltning brydes op i institutioner, der forventes at lede sig selv som om, at de var selvstændige organisationer.

Man tænker, at kompleksitet håndteres bedst ved at blive stykket op i bider, så den enkelte organisation kun behøver at forhold sig til sin omverden. Men som vi nu ved, kommer det ikke til at gå sådan.

Hvis man vil lave en ny afbureaukratisering, bør man ikke kun have fokus på, hvordan denne sigter på en forenkling af den nuværende forvaltning, men også på, hvordan den samtidigt åbner for en ny form for kompleksitet og nye muligheder for bureaukratisering. Ellers går vi let fra asken til ilden.

Fjernelse af regler kan skabe lokalregeldannelse
Et andet muligt element i en nærhedsreform kunne være at fjerne unødige regler. Det er her vigtigt at medtænke, at en regel altid er en regel for en iagttager.

Nogle regler kan opleves som i vejen for én faglighed, samtidig med at den samme regel kan ses som en beskyttelse af en anden faglighed, og som kompleksitetsaflastning for en tredje.

Nogle regler kan opleves som en hindring af eksempelvis samskabelse i forhold til den enkelte borger, samtidig med at reglen for borgeren ses som en retssikkerhed.

Fjernelse af regler fra centralt hold kan derfor let medfører lokalregeldannelse. Reformen om tidlig pension synliggør, at universelle regler kan være værdifulde. De skaber borgertryghed og giver mulighed for selv at planlægge og tage ansvar, mens individualiserede rettigheder, der måske har større fleksibilitet indbygget set fra forvaltningens side, omvendt skaber uigennemsigtighed og ufrihed for den enkelte borger.

Hvis man vil lave en ny afbureaukratisering med fokus på regelforenkling, bør man have blik for, at det, der er forenkling for én, kan være formindskelse af retssikkerhed for en anden. Afbureaukratisering er også retspolitik.

Antistrukturer er også strukturer
En tredje mulighed er, at nærhedsreformer går efter alle strukturer – ikke kun de retliggjorte.

Det kan være strukturer i egenskab af siloer, roller, skemaer, kontrolfunktioner, professionsdomæner eller dokumentering. Vi har de sidste ti til 15 år set en ny antistrukturel tendens.

Den ytrer sig, når ledelsen for eksempel siger, at "her hos os asfalterer vi efterhånden, som vi kører", sådan som statsminister Mette Frederiksen (S) også sagde det i en af sine første coronanedlukningstaler.

Vi vil i dag helst ikke strukturer. Vi vil kun have de strukturer, som vi lige nu har brug. Strukturer skal være nogle, som man i processen kan vælge fra og til, som de nu opleves hensigtsmæssige.

I stedet vil vi have processer, tillid, samskabelse og partnerskaber. Men antistrukturer er også strukturer. Der er ingen måde, hvorpå vi kan gøre det af med strukturer.

Styring og ustyrlighed er følgesvende
Risikoen er, at vi får skabt strukturer, som vi ikke rigtig står ved. Det kan skabe muligheder, men det kan også skabe utrolig stor usikkerhed for både medarbejdere og borgere.

Usikkerhed er gift for mennesker, der allerede er stressede. Hvis vi går den vej, bliver der behov en massiv indsats i forhold til ledelse, der løbende kan opsuge den usikkerhed, som antistrukturerne skaber.

Jeg synes ikke, at det er let at komme med gode råd til (anti)styringsambitionerne i en ny reform. Vi tænker ofte på styring og ustyrlighed som modsætninger: At mere styring medfører mindre ustyrlighed. Men styring og ustyrlighed er hinandens følgesvende.

Enhver form for styring medskaber tilsvarende ustyrlighed. Man kan ikke vælge imellem styring og ustyrlighed. Man kan måske vælge, hvilken slags ustyrlighed man kan leve med.

Tænk nærhedsreformen fra dens medløbende bivirkninger. Ellers står vi hurtigt med nye skuffelser, der kalder på en ny reform.

Forrige artikel KL kræver ny lovgivning: Butiksdød kan blive mere reglen end undtagelsen KL kræver ny lovgivning: Butiksdød kan blive mere reglen end undtagelsen Næste artikel Landdistrikter: Vi mangler 330 millioner kroner årligt til landsbyfornyelse Landdistrikter: Vi mangler 330 millioner kroner årligt til landsbyfornyelse