Forfatter: Ressourceforløb som røgslør

Af Lisbeth Riisager Henriksen
Cand.mag., forfatter og redaktør

Siden reformen af førtidspension og fleksjob trådte i kraft 1. januar 2013, er utallige syge borgere og mennesker med handicap kommet i klemme.

Med reformen, som blev gennemført som et forlig i 2012 mellem den daværende regering (S, R, SF), V, K og LA, gjorde man det næsten umuligt at få tilkendt førtidspension. Det har betydet, at antallet af nytilkendelser af førtidspension er styrtdykket – fra 15.969 i 2011 og 14.621 i 2012 til 5.743 i 2013, 5.981 i 2014 og 1.411 nytilkendelser i første kvartal af 2015 (ifølge tal fra Ankestyrelsen).

Mange invalide borgere har fået afslag på førtidspension trods speciallægeerklæringer på, at de ikke har nogen arbejdsevne. I stedet har man efterladt en del af disse i langvarige ”ressourceforløb”, som er et nyt lag i førtidspensions- og fleksjobordningen i forhold til tidligere lovgivning.

TV2 Fyn bragte i juli måned 2015 et indslag om en gigtsyg kvinde i Assens Kommune, der blev sendt i ressourceforløb to gange 30 minutter ugentligt medbringende en seng, så hun kunne hvile i noget af arbejdstiden. Det fik Enhedslistens beskæftigelsesordfører, Finn Sørensen, til 27. juli 2015 at stille følgende § 20-spørgsmål til den nye beskæftigelsesminister Jørn Neergaard Larsen (V) om de politiske intentioner med reformen og om denne kommunes specifikke sagsbehandling:

”Synes ministeren, det er i orden, at syge mennesker bliver behandlet, som det er tilfældet med Charlotte Poffler (…), hvor hun skal i ressourceforløb medbringende sin seng for at kunne udføre to gange 18 minutters arbejde om ugen, og synes ministeren, at kommunen i den pågældende sag har efterlevet intentionerne med reformen …?”

Der findes borgere så syge og invalide, at de er fuldstændigt afhængige af social pension eller anden kompensation som følge af varigt nedsat arbejdsevne. Dem bør man politisk beskytte med klare og rimelige retningslinjer i lovgivningen.

Lisbeth Riisager Henriksen
Cand.mag., forfatter og redaktør

Hvad beskæftigelsesministeren har svaret, vender vi tilbage til.

Utydelig lovgivning
Med reformen anlagde man den politiske betragtning, at der findes uudnyttede ressourcer hos syge borgere, som samfundet skal kunne bringe i spil. Med andre ord betvivlede man politisk, at syge mennesker egentlig er så syge endda. Et af de nye tiltag i lovgivningen er da også navngivet med henblik på at italesætte denne betragtning: ressourceforløbet. Det blev i første omgang præsenteret som en tidlig indsats, der skal ”forebygge”, at de mest sårbare unge "parkeres" på førtidspension.

Men allerede inden reformen var officielt vedtaget, kunne fagmedarbejder i social- og retspolitik Jesper Tynell i P1 Orientering afsløre, at ressourceforløbene slet ikke ville blive nogen tidlig indsats (26. oktober 2012). Loven endte også med at lade præmisserne for tildeling af ressourceforløb være, at alle andre muligheder var udtømt.

Men hvad er det for ressourcer, der kan udvikles, når alle muligheder allerede er afprøvet? Det er jo en absurditet. Denne absurditet har præget konstruktionen af ressourceforløbet, og det dokumenterede Jesper Tynell ligeledes i sin første evaluering af reformen (10. februar 2014).

Loven om social pension siger, at kommunerne ikke må tilkende syge mennesker førtidspension, før de har været igennem et eller flere ressourceforløb af mellem et og fem års varighed. Der står (i § 16, stk. 2): ”Personer i alderen fra 18 til 39 år kan tilkendes førtidspension, hvis det er dokumenteret eller det på grund af særlige forhold er helt åbenbart, at arbejdsevnen ikke kan forbedres”.

Og i Beskæftigelsesindsatsloven, § 68 a, stk. 2, står der, at personer, som det ”... er åbenbart formålsløst at forsøge at udvikle deres arbejdsevne i et ressourceforløb, er undtaget fra ressourceforløb”. Men det er ikke præciseret, hvornår og for hvem noget er ”åbenbart” eller ”åbenbart formålsløst”. Det påpeger regionsformand for socialrådgiverne i Region Syddanmark, Anne Jørgensen, i TV2 Fyn 26. juli 2015.

Helt generelt er de retlige grænser eller snitflader for førtidspension, fleksjob, minifleksjob og ressourceforløb utydelige i selve lovgivningen. Det fremgår ikke klart, hvilken form for varig og væsentlig begrænsning i arbejdsevnen, der skal knyttes til hvilke kategorier af ydelser. Der er ikke defineret nogen specifik nedre minimumsgrænse for, hvornår borgere er berettiget til førtidspension. Det fremgår ej heller, hvor længe kommunerne rent faktisk skal afprøve behandling og forfølge ”udvikling” af menneskers arbejdsevne, før de i lovens forstand kan konkludere og dokumentere, hvilken arbejdsevne der er tale om.

Den utydelige lovgivning blev kritiseret af adskillige høringsparter, da lovforslaget var i høring i 2012, ligesom kritikken blev gentaget under en høring, som Folketingets Beskæftigelsesudvalg afholdt 15. april 2015 om reformen, blandt andet i et indlæg af ph.d., lektor i socialret ved Aalborg Universitet John Klausen. En utydelig lovgivning er et retssikkerhedsproblem.

Retssikkerheden er under pres
Borgeres retssikkerhed i mødet med den offentlige forvaltning er helt generelt under stærkt pres. Det fremgår af en rapport fra Advokatrådet og af undersøgelser fra Danske Handicaporganisationer, Det Centrale Handicapråd, Sjældne Diagnoser og Landsforeningen Autisme (alle fra 2015, bortset fra undersøgelsen fra Danske Handicaporganisationer, der er fra 2014).

For mennesker med handicap eller sygdom i kontakt med social- og beskæftigelsesforvaltningen er den under særligt stort pres. Den forvaltning går – parallelt med en række meget hårde arbejdsmarkeds- og socialreformer i kombination med nogle store kommunale besparelser gennem de seneste år – ofte lige til grænsen af, hvad der er lovligt. Det kalder Advokatrådet ”forvaltningens grænsesøgende afgørelsespolitik”. Se min artikel i Avisen.dk for nærmere detaljer om, hvordan retssikkerheden er under pres.

Men selvom presset på retssikkerheden er et alment kendt problem og er blevet påtalt adskillige gange over for de forskellige social- og beskæftigelsesministre under Helle Thorning-Schmidts (S) regeringstid, har ingen villet påtage sig et politisk ansvar for eller villet gribe ind i uværdig behandling af specifikke borgere. Hver gang, der er dukket konkrete eksempler op på det, som almindelige mennesker opfatter som uværdig behandling, er der politisk blevet henvist til ”det kommunale selvstyre” og udtalt, at man ”har (haft) tillid til”, at kommunerne gør deres bedste.

Også beskæftigelsesminister Jørn Neergaard Larsen afviser 3. august 2015 i sit svar på Finn Sørensens spørgsmål at forholde sig til en konkret sagsbehandling:

”Jeg kan ikke gå ind i konkrete sager som denne, da det er kommunen, der træffer afgørelse i den enkelte sag efter social- og beskæftigelseslovgivningen. Men jeg forventer helt generelt, at kommunerne sørger for en ordentlig og grundig sagsbehandling. Er borgeren uenig i kommunens afgørelse, har vedkommende altid mulighed for at klage til Ankestyrelsen.”

Lovens intentioner
Om lovens intentioner skriver Jørn Neergaard Larsen i sit svar: ”Udgangspunktet (…) er, at flere skal have en tilknytning til arbejdsmarkedet og kunne forsørge sig selv, og færrest muligt skal ende på varig, passiv forsørgelse.”

Som jeg allerede har udfoldet i mit indlæg, er det ikke så indlysende og klart, hvad ”færrest muligt” faktisk er. Muligt for borgere baseret på deres faktuelle helbredssituation og arbejdsevne – eller muligt for kommunernes forvaltning? Den uklarhed går igen i ministerens videre svar:

”Som led i reformen blev der derfor indført muligheden for et ressourceforløb, som skal give personer med store og komplekse problemer en særlig hjælp, når de øvrige arbejdsmarkedsrettede indsatser ikke har haft effekt. (…) Samtidig er det selvfølgelig sådan, at personer, der er så syge eller har så betydelige funktionsnedsættelser, at det er helt åbenbart, at arbejdsevnen ikke kan udvikles, er undtaget fra ressourceforløb. Reglerne er helt klare, og personer i denne situation er berettiget til førtidspension uanset alder.”

I det sprog, som ministeren bruger her, betyder ”mulighed” for ressourceforløb ikke noget for borgeren frivilligt, men noget, som kommunen kan kræve af borgeren – det vil sige ”et krav”.

”Muligheden” ligger hos kommunen. Og vi har jo allerede set på definitionen af ressourceforløb, at den er absurd – alle hjælpemuligheder er som oftest allerede udtømt, når dette forløb bliver tilkendt. Og kommunernes forvaltningspraksis har vist, at det ”selvfølgelige”, ”helt åbenbare” og ”helt klare”, som berettiger borgere til førtidspension, hverken er selvfølgeligt, åbenbart eller klart, når en sag har været igennem den kommunale, økonomiske vridemaskine. Derfor er hans forklaring om undtagelser ikke anvendelig, for praksis er, at mange meget syge borgere IKKE BLIVER undtaget.

Intentionerne med en lov viser sig ikke kun i bogstaven og argumentationen, men også i den praktiske forvaltning. Så når beskæftigelsesministeren ikke vil kommentere eller gribe ind over for en konkret uværdig sagsbehandling, så BLIVER den forvaltningspraksis og den manglende politiske indgriben en del af det samlede udtryk for intentionerne med loven. Lovens intentioner bliver nøjagtigt lige så ondsindede som kommunernes grænsesøgende forvaltning i en lang række sager. Ankestyrelsen har i al fald igen og igen understøttet kommunerne i denne praksis, hvilket må tages som bevis på, at den VAR intentionen med loven.

Ressourceforløb som røgslør
Regionsformand for socialrådgiverne i Region Syddanmark Anne Jørgensen påpeger i TV2 Fyn 26. juli 2015, at mange socialrådgivere synes, at brugen af ressourceforløb går for vidt. Hun pointerer, at det, når kommuner forlænger ressourceforløbene, kan hænge sammen med, at det er billigere for dem end at udbetale førtidspension. Det er billigere, fordi satsen for ressourceforløbsydelse er lavere end satsen for førtidspensionen, og fordi kommunerne får en større refusion fra staten for udgifter til ressourceforløbsydelse end for udgifter til førtidspension.

Det er også den tendens, jeg ser. Men der er tale om mere end et forvaltningsmæssigt misbrug.

Ressourceforløbene var også en bevidst politisk strategi i forbindelse med lovgivningsprocessen. De skulle aflede opmærksomheden hos de deltagende politiske partier fra de ondsindede intentioner i lovforslaget om at beskære velfærdssystemet under syge mennesker og få lovforslaget til at ”glide ned”.

Den fortolkning understøttes af et notat om politiske målsætninger og ambitionsniveau fra Beskæftigelsesministeriet under regeringen Lars Løkke Rasmussen I, som jeg har fået aktindsigt i.

Det er fra 9. juni 2009, det vil sige fra Inger Støjbergs (V) tid som beskæftigelsesminister, og omtaler en ”særlig revalidering”, som vi kender igen i reformens ressourceforløb. Det er relevant, fordi S-R-SF-regeringen gennemførte reformen stort set som foreslået af VK-regeringen, og fordi den nye Venstre-beskæftigelsesminister fastholder reformpolitikken:

„Det må forventes at være vanskeligt at opnå politisk enighed om stramninger i forhold til fleksjob og revalidering. Derfor er det meget vigtigt, at der lægges betydelig vægt på det menneskesyn, der ligger bag forslagene: At ingen (og specielt ikke de unge) må henvises til varig passiv forsørgelse uden for fællesskabet, hvis der er en anden udvej – og det er der for mange.“ Og endvidere: „Forslag om stramninger på fleksjobområdet må (…) forventes at møde modstand (…). Det kan derfor evt. være hensigtsmæssigt, at de to hovedforslag om indførelse af særlig revalidering og en ny fleksjobmodel kobles sammen i et regeringsudspil“ (J.nr. 2007-3112).

Det er loven, det er galt med!
Jeg opfordrer Folketingets politikere til at betænke, at der findes borgere så syge og invalide, at de er fuldstændigt afhængige af social pension eller anden kompensation som følge af varigt nedsat arbejdsevne. Dem bør man politisk beskytte med klare og rimelige retningslinjer i lovgivningen i stedet for, som nu, at lade dem i stikken og ligefrem påføre dem ekstra lidelser i formålsløse forløb, som udskyder tidspunktet for en afgørelse og stiller dem økonomisk dårligere.

Overhovedet bør reformen snarest muligt få et grundigt eftersyn af Folketinget med tanke på, hvordan det er gået BORGERNE, og hvilke vidtrækkende negative konsekvenser reformen har vist sig at have for mange af disse – gerne set i sammenhæng med konsekvenserne af de mange øvrige politiske reformer fra de seneste år med konsekvenser for disse borgere [Se her]. Disse reformer virker jo ind på hinanden. Det er endvidere ikke muligt at evaluere reformen uden samtidig at forholde sig politisk til kommunernes forvaltningspraksis, som den viser sig i en række konkrete sager i blandt andet brugen af ressourceforløb, og de retssikkerhedsproblemer, som Advokatrådet og en række handicaporganisationer også har beskrevet.

Det er ikke kun kommunernes forvaltning, men selve loven, det er galt med! Som Finn Sørensen har formuleret det i et læserbrev i Information 7. august 2015: ”Selvfølgelig kan en grim lovgivning administreres mere eller mindre humant. Men alt i alt gør kommunerne, hvad de er blevet bedt om (…). Uanset hvad: Hvis man vil forhindre kommunerne i at behandle alvorligt syge mennesker, mennesker med kroniske lidelser og handikap på denne uværdige måde, så er vi nødt til at lave loven om.”