Analyse af 
Thomas Lauritzen

Ungarn udstiller svagheden i EU’s fælles udenrigspolitik

Opgaven virker stadig mere håbløs for den europæiske udenrigschef, Josep Borrell, efterhånden som ungarerne og andre blokerer fælles EU-holdninger til Mellemøsten, Kina og Rusland.

EU-landene har svært ved at vedtage en fælles holdning til den seneste genopblussen af den israelsk-palæstinensiske konflikt. Her er ses et israelsk luftangreb på Rafah i Gaza. Palæstinensiske Hamas har fyret raketter den anden vej.
EU-landene har svært ved at vedtage en fælles holdning til den seneste genopblussen af den israelsk-palæstinensiske konflikt. Her er ses et israelsk luftangreb på Rafah i Gaza. Palæstinensiske Hamas har fyret raketter den anden vej.Foto: Said Khatib/AFP/Ritzau Scanpix
Thomas Lauritzen

De europæiske lederes hurtige fælles reaktion på Hvideruslands tvangslanding af et europæisk fly i denne uge var undtagelsen, der bekræfter reglen. 

EU's beslutning om nye sanktioner mod det hviderussiske regime allerede dagen efter, at præsident Lukasjenkos styre tvang et fly fra Ryanair ned i Minsk, var en meget usædvanlig og lynsnar handling. 

Der skulle åbenbart en slags statslig 'kapring' af et passagerfly fyldt med EU-borgerere til, før den fælles europæiske udenrigspolitik kunne reagere i en fart. For i lang tid er det snarere det stik modsatte, verden har været vidne til. 

Mens raketterne fløj frem og tilbage over Israel og de palæstinensiske områder i sidste uge, måtte EU ikke alene se magtesløs til – det kunne ikke engang lade sig gøre at vedtage en enstemmig europæisk erklæring om krisen.

Jeg har et generelt problem med de her europæiske erklæringer om Israel. 

Peter Szijjártó
Ungarns udenrigsminister

”Ærlig talt finder jeg det meget svært at forstå,” lød det hovedrystende fra Unionens udenrigschef, spanieren Josep Borrell, da Ungarn forhindrede vedtagelsen af en fælles erklæring fra alle 27 medlemslande om krisen i Mellemøsten.

Den ungarske udenrigsminister, Peter Szijjártó, udtalte sig på sin side med tilsyneladende irritation over selve det grundlæggende princip om, at EU overhovedet udtrykker fælles udenrigspolitiske holdninger til storpolitiske spørgsmål.

”Jeg har et generelt problem med de her europæiske erklæringer om Israel (…) De er som regel meget ensidige, og den slags erklæringer hjælper ikke noget,” sagde han til det franske nyhedsbureau, AFP.

”EU’s diplomati bør ikke kun bestå af fordømmelse, negative udtalelser og sanktioner,” sagde Szijjártó på vegne af den ungarske regering.

Oprør blandt europæiske ledere

Når man læser den erklæring, som Borrell i stedet måtte sende ud som sin egen opsummering af de 26 andre medlemslandes holdning, så virker den ellers meget afbalanceret i sit ønske om en våbenhvile og sin kritik af voldshandlinger fra begge sider i den israelsk-palæstinensiske konflikt.

Men selv det var altså uacceptabelt for Ungarns leder, Viktor Orbán, som er en stærk støtte for Israels regeringsleder, Benjamin Netanyahu.

Situationen viser, hvordan nationalkonservative EU-ledere som Orbán, Polens Mateusz Morawiecki eller den østrigske kansler, Sebastian Kurz, stadig mere tydeligt gør oprør mod konsensus i EU’s kerneholdninger til omverdenen.

Vi så det indtil for nylig i forholdet til USA’s tidligere præsident, Donald Trump, og vi ser det nu i problemerne med at skabe fælles europæisk fodslag i forhold til store og afgørende spørgsmål som Mellemøsten, Kina og Rusland.

Når det bliver stort, bliver det svært

I sidste uge var det Israel-Palæstina. Ugen før var det en kritisk EU-erklæring om de kinesiske myndigheders opførsel i Hong Kong, der blev forhindret vedtaget af Ungarn. Polen har forhindret andre vedtagelser i månedsvis, fordi polakkerne ikke vil lade EU stille betingelser om kønsmæssig ligestilling og homoseksuelles rettigheder i internationale aftaler.

Sådan set er det ikke noget nyt, at der er grænser for, hvor fælles den europæiske udenrigs- og sikkerhedspolitik i realiteten kan være. Den har altid været begrænset af nogle gange modstridende interesser – og de største medlemslande vil altid have en naturlig tendens til at tage fat på egen hånd, når der er mest på spil.

Ofte har det i årenes løb været uenighed mellem primært Frankrig og Storbritannien, som bremsede især sikkerhedspolitiske ambitioner for EU. Men foreløbig er der ikke meget, der tyder på en styrkelse af den fælles udenrigspolitik efter Brexit.

”Ungarns opførsel udstiller, hvordan kravet om enstemmighed stadig begrænser mulighederne. EU fungerer fint til hverdagspolitik, men så snart det handler om de største internationale spørgsmål, så er det vanvittigt svært for medlemslandene at bliver enige,” siger Christine Nissen fra Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS), hvor hun blandt andet forsker i EU’s fælles udenrigspolitik.

Urealistisk at opgive enstemmighed

Nogle kritikere mener, at den nuværende udenrigschef, Josep Borrell, har gjort problemet endnu værre, fordi han ved flere lejligheder har haft svært ved at finde balancen i jobbet.

For eksempel udløste det stor kritik, da Borrell i februar gennemførte et diplomatisk set noget nær katastrofalt besøg i Moskva. Russerne udviste diplomater fra tre EU-lande, mens Josep Borrell sad og fik verbale tæsk af den russiske udenrigsminister, Sergej Lavrov, foran alverdens kameraer.

EU fungerer fint til hverdagspolitik, men så snart det handler om de største internationale spørgsmål, så er det vanvittigt svært for medlemslandene at bliver enige.

Christine Nissen
Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS)

Christine Nissen fra DIIS hører dog til dem, der ikke mener, at man kan lægge hele ansvaret hos Borrell.

”Turen til Moskva var ikke supersmart, og han har helt klart begået en del fodfejl. Det virker som om, at Josep Borrell har svært ved at finde ud af, hvad han egentlig kan i det her job,” siger hun:

”Men overordnet set vil jeg hellere placere skylden på de grundlæggende forhold og strukturer i EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, der bare indeholder store begrænsninger. Og det bliver der ikke lavet om på lige foreløbig.”

Både Borrell selv og andre europæiske politikere taler jævnligt om, at man burde løsne kravet om enstemmighed på området, så det bliver nemmere at tage beslutninger. Men det virker ikke realistisk at få alle 27 medlemslande til at acceptere, at man begynder at basere EU’s udenrigspolitik på flertalsafgørelser.

”Det kræver traktatændringer, som jeg slet ikke kan forestille mig i nogen overskuelig fremtid,” siger Christine Nissen.

Ingen har ønsket en magtfuld EU-udenrigschef

Det er også værd at huske på, at selve jobbet som EU’s udenrigschef stadig er meget nyt.

Den første såkaldte ”høje repræsentant” for fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik var også en spanier – nemlig den tidligere generalsekretær i Nato, Javier Solana, som fik titlen i 1999.

Men det var ikke før Lissabontraktatens ikrafttrædelse i 2009, at den første rigtige udenrigschef med de nuværende beføjelser kunne tiltræde. Ved den lejlighed blev jobbet slået sammen med posten som EU’s udenrigskommissær, og udenrigschefen fik en ekstra titel af næstformand i EU-Kommissionen.

De europæiske ledere valgte dengang den ret ukendte og diskrete britiske politiker Catherine Ashton, hvis relativt lave profil kom til at definere jobbet. Og det var meningen.

Siden fulgte italienske Federica Mogherini fra 2014, indtil hun blev afløst af Borrell i 2019. Han er altså i realiteten blot den tredje europæiske ”udenrigsminister” i en position, som kun har eksisteret i sin nuværende form i 12 år.

Så selv om Josep Borell nogle gange selv virker meget frustreret over, hvor lidt magt han egentlig har, så overrasker det ikke mange andre end ham selv.

Det er ikke noget nyt, at både jobbet som EU’s udenrigschef og mulighederne for at gøre fælles front over for verden er begrænsede.

Hvis der er noget nyt undervejs, så er det måske snarere viljen hos Ungarn, Polen og andre medlemslande til at udnytte den svaghed og gøre den endnu større.

Politik har aldrig været vigtigere

Få GRATIS nyheder fra Danmarks største politiske redaktion

Omtalte personer

Josep Borrell Fontelles

Vicepræsident, EU-Kommissionen

Federica Mogherini

Rektor, Europakollegiet i Brugge, fhv. EU's udenrigschef og næstformand, EU-Kommissionen
statskundskab (Sapienza Uni.)

Christine Nissen

Forsker i udenrigspolitik og diplomati, Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS)
Ph.d. (RUC, 2018), MSc i International Politik og EU (London School of Economics 2012)

0:000:00