Menneskeretsinstitut: København-erklæring sætter fokus på glemte emner

Af Jonas Christoffersen og Mikael Rask Madsen
Henholdsvis direktør, Institut for Menneskerettigheder, og professor og centerleder, iCourts, Københavns Universitet

Regeringens stort anlagte projekt for at ændre Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol nærmer sig sin afslutning.

Torsdag den 12. april mødes repræsentanter for Europarådets 47 lande i København for at lægge sidste hånd på den såkaldte København-erklæring, der vil blive endelig vedtaget til maj.

Den danske regering har benyttet sig af en nærmest uhørt transparent fremgangsmåde under forløbet og inddraget eksperter og repræsentanter fra det civile samfund i en række seminarer og konferencer.

Selv regeringens første udkast til København-erklæringen blev gjort offentligt tilgængeligt, da det lå klar i begyndelsen af februar måned.

Hvis målet var en bredere debat, har man bestemt fået det! Eller rettere: Kritikken er haglet ned over erklæringens første udkast.

I modsætning til mange af vores kolleger har vi derfor anskuet den som netop et groftskåret forhandlingsudkast, der uundgåeligt ville blive revideret og formentlig forkortet, så formuleringerne, der primært tjener en dansk indenrigspolitisk dagsorden helt luges væk, og så der genskabes en balance mellem stater og individer.

Jonas Christoffersen og Mikael Rask Madsen
Hhv. direktør, Institut for Menneskerettigheder og professor, Københavns Universitet

Universitetsforskere og NGO’er har nærmet stået i kø i diverse medier og blogs for at kunne komme kritisk til orde.

Endeligt har en lang række andre medlemsstater, herunder nordiske, givet udtryk for kritiske synspunkter, men hvad det hele ender med, må tiden vise.

Her er kritikpunkterne
Det, der primært er faldet kritikerne for brystet, er, at det første udkast i lange passager fremstår som en slet skjult forlængelse af en dansk indenrigspolitisk agenda om at begrænse Menneskerettighedsdomstolens indflydelse – særligt på udlændingeområdet.

Hertil kommer foruroligende referencer til respekten for forfatningsmæssige traditioner i medlemslandene – formuleringer, der for den meget mistænksomme kan læses som et knæfald for russisk retspraksis.

Helt generelt er der en overvægt af initiativer til at begrænse Domstolen, og det generelle billede er, at systemet skævvrides i staternes favør.

Vi er – som anført andetsteds – grundlæggende enige i denne kritik. Det første udkast fremstår ubalanceret, og der burde være gjort mere for at understrege Domstolens uafhængighed og endelige ansvar for at afgøre konkrete sager.

Det gælder både, for så vidt angår subsidiaritet og diverse tiltag for at fremme kommunikationen med medlemsstaterne.

Erklæringen mangler ganske enkelt en klar betoning af, at hele systemet i sidste ende drejer sig om at beskytte individer – og særligt minoriteter – mod uforholdsmæssig magtudøvelse fra statens og flertallets side.

Første udkast til en København-erklæring havde dog næppe sigte mod at blive endeligt vedtaget i dens oprindelige form.

I modsætning til mange af vores kolleger har vi derfor anskuet den som netop et groftskåret forhandlingsudkast, der uundgåeligt ville blive revideret og formentlig forkortet, så formuleringerne, der primært tjener en dansk indenrigspolitisk dagsorden, helt luges væk, og så der genskabes en balance mellem stater og individer.

Der har, siden første udkast blev offentliggjort i starten af februar, været intense forhandlinger i Strasbourg, og inden for de næste par uger må vi se, hvad der præcis kommer ud af bestræbelserne.

Spørgsmålet er, om resultatet forbliver en grim ælling, eller om en lidt kønnere svane vil vise sig til sidst.

København-erklæringen version 2.0
I modsætning til de fleste af vores kolleger har vi også fastholdt, at man i udkastet – trods den beskrevne ubalance – faktisk finder en vigtig agenda for Menneskerettighedsdomstolens fremtidige virke.

Vi er heller ikke enige med mange af kritikernes grundtanke om, at det europæiske menneskerettighedssystem er bedre tjent med status quo.

Problemerne forsvinder ikke, fordi man stikker hovedet i busken.

Vi udgav i foråret 2016 en artikel i Ugeskrift for Retsvæsen, hvor vi fremhævede, at Europarådets daværende reformproces ikke gav tilstrækkelig prioritet til to af de allerstørste udfordringer for Menneskerettighedsdomstolen, nemlig dels den store sagsmængde, dels at Domstolens praksis bliver kritiseret for at være for dynamisk og krævende for landene, hvilket i sidste ende udfordrer Domstolens autoritet.

Vi stod ikke – og står ikke – alene med den analyse. For eksempel fremhævede Menneskerettighedsdomstolens præsident, Guido Raimondi, netop de to forhold i en tale i november 2016.

Raimondi noterede sig, at ”the very high number of cases” var grund til ”great concern to the Court”, ligesom han satte ord på den anden hovedudfordring: ”The second challenge is of a different nature.

It is essentially a political one. The challenge is to the very idea of the Convention system. It questions the authority, and even the legitimacy of the European Court of Human Rights.”

Vi har således hæftet os ved, at udkastet til København-erklæringen som noget væsentligt fokuserer på disse to emner, der var forsvundet fra Europarådets dagsorden.

Udkastet fastholder desuden fokus på to andre forhold, nemlig dels hvordan gennemførelsen af menneskerettighederne kan styrkes i de 47 europarådslande, dels hvordan udpegning af dommere kan forbedres.

Det var vel også grund til, at Menneskerettighedsdomstolens kommentar til regeringens første udkast var forholdsvis afdæmpet.

Uanset hvad man ellers mener om regeringens første udkast, så er det prisværdigt, at man har haft viljen til at sætte fokus på to af de største udfordringer, systemet står over for.

Fremtidsudsigter for menneskerettighedssystemet
Det europæiske menneskerettighedssystem er ikke perfekt, og det er væsentligt, at det vedvarende forbedres gennem både større reformer og mindre justeringer.

Man kan ikke komme uden om, at sagsmængden er et reelt problem i Strasbourg.

Titusindvis af klageres udsigt til en endelig dom ligger mange år ude i fremtiden. Ventetiden i Strasbourg skal lægges oven i al den tid, det har taget at komme igennem alle relevante instanser i de nationale retssystemer.

Det er åbenlyst utilfredsstillende.

Bedre overholdelse af konventionen på nationalt niveau er naturligvis altid den bedste løsning. Men det er næppe realistisk, at det kommer til at ske i en række af de stater, der har flest sager i Strasbourg.

Debatten om udkastet til København-erklæringen har desværre ikke forholdt sig til problemstillingen, og vi må frygte, at de endelige formuleringer på dette afgørende punkt bliver for vage.

Udfordringen af Domstolens autoritet er en kompleks størrelse.

Udkastet til København-erklæringen tager som udgangspunkt, at den bedste måde at sikre systemets autoritet er ved at fremme dialogen og kommunikationen omkring menneskerettighedernes udvikling.

Det er vi helt enige i. Og vi mener allerede at kunne spore, at forløbet frem mod erklæringen har skabt en bedre forståelse og respekt for Domstolen – både i Europa og i Danmark.

Debatten i Europarådet omkring udkastet til en København-erklæring har mobiliseret en sjælden set støtte til systemet.

Danske diplomater og medlemmer af Justitsministeriets såkaldte task force er nok blevet prygelknaber i den sammenhæng, men det er et beskedent offer, embedsværket derved har ydet for den større sag!

Det første udkast til erklæringen har på den ene side stillet skarpt på helt centrale problemstillinger for udviklingen af Menneskerettighedsdomstolen, og udkastet har på den anden side fået medlemsstaterne til at melde deres støtte til Domstolen klart ud.

Begge dele er af afgørende betydning. Tiden må vise, hvordan det hele kommer til at stå i den endelige erklæring.

Strasbourg er ikke længere en skurk 
I Danmark har vi også haft en lang debat om Menneskerettighedsdomstolen både som tilløb til formandskabet og under det.

Vi har selv organiseret og deltaget i talrige arrangementer over det seneste år, og man kan konstatere, at debatten har ændret sig.

Strasbourg er ganske enkelt ikke helt den samme skurk længere.

Det bevidner, at autoriteten i systemet bedst fastholdes, hvis man tør tage debatten, smide fakta på bordet og ikke gøre menneskerettigheder til et urørligt ideal, der er hævet over politisk debat.

Sagens kerne er, at Menneskerettighedsdomstolen altid vil være fanget i en klemme; Domstolen skal på den ene side sætte grænser for politiske flertal, og dens afgørelser skal på den anden side accepteres af selv samme politiske flertal.

Ellers kan systemet ikke virke. Det er et dilemma, men det er ikke desto mindre en grundbetingelser for en international beskyttelse af menneskerettighederne.

Mens vi venter på den endelige København-erklæring, krydser vi fingre for, at Europarådets 47 regeringer bliver enige om en konstruktiv erklæring, der tager fat om de væsentligste udfordringer, som Menneskerettighedsdomstolen står over for.

Vi tror fortsat ikke på, at det nytter noget at stikke hovedet i busken i troen på, at alt bliver godt, hvis intet bliver gjort.

Domstolens succes gennem årene skyldes i høj grad, at Europarådets lande og borgere har engageret sig i at udvikle Domstolen i stedet for at lade den sejle sin egen sø og sygne hen i en fransk provins.