Menneskerettigheder splitter regeringsudvalg

Efter mere end halvandet års arbejde og 15 langtrukne møder har regeringens såkaldte menneskeretsudvalg nu barslet med sin betænkning. Men i stedet for at komme med samlede anbefalinger til, hvorvidt Danmark bør skrive en række FN-konventioner om til dansk lov, er udvalget endt i intern splittelse.

Seks af udvalgets 15 medlemmer anbefaler yderlig 'inkorporering' af seks af de syv konventioner, der har været i betragtning. Til gengæld afstår såvel domstolenes repræsentanter som KL fra at tage stilling, mens et enkelt medlem klart siger nej.

Da regeringen endnu ikke selv har taget stilling til spørgsmålene, ønsker heller ikke udvalgets fem ministerielle embedsmænd at komme med anbefalinger.

Det springende punkt er, i hvor stor udstrækning inkorporering af FN-konventionerne vil kunne føre til en forskydning af magtfordelingen mellem landets lovgivende og dømmende instanser.

Den skeptiske fraktion er bekymret for, at en inkorporering vil betyde, at spørgsmål, om hvordan konventionerne skal føres ud i livet, kan ende med at overgå fra regeringen og Folketinget til domstolene og andre retsanvendende myndigheder, når de afgør konkrete sager.

Kollisionskurs med Grundloven

 Vi taler ikke om nye forpligtigelser, men om at man også ude i kommunerne bliver mere opmærksomme på, hvad de allerede i dag bør gøre.

Jonas Christoffersen
Direktør for Institut for Menneskerettigheder

Det gælder i særdeleshed i forhold til fordelingspolitiske spørgsmål, hvor det i dag er lovgivere, der har det afgørende ord, når borgernes velfærdsrettigheder skal afvejes over for blandt andet økonomiske hensyn.

”Ved at inkorporere en konvention i dansk ret, så signalerer man jo fra lovgivningsmagtens side, at nu har den samme status som anden dansk lovgivning. Man går fra at have to regler på hvert sit niveau til at få to danske lovregler. Og jeg vurderer, at der er en risiko for, at det kan forskyde kompetence fra lovgivere til domstolene,” siger landsdommer John Lundum, der er Dommerforeningens repræsentant i udvalget.

Han understreger, at det er et kompliceret spørgsmål. De konventioner, Danmark har ratificeret, er allerede retligt forpligtende og skal indgå som et hensyn i såvel domstolens som de statslige, regionale og kommunale forvaltningsmyndigheders afgørelser.

Derfor vil en inkorporering ikke formelt skabe en ny retstilstand, men blot understrege de allerede gældende forpligtigelser. Alligevel er der ifølge John Lundum såvel som udvalgets øvrige skeptikere en risiko for, at inkorporering reelt kan få konsekvenser for magtbalancen mellem lovgivere og domstole.

En risiko, som juraprofessor Michael H. Jensen i udvalgets betænkning vurderer, vil bringe inkorporeringen af konventionerne på kollisionskurs med grundlovens §3 om magtens tredeling.

Teoretisk bekymring

Den bekymring deles langt fra af de seks i udvalget, der anbefaler yderligere inkorporering. De kalder det for en ”teoretisk” overvejelse uden belæg i virkeligheden.

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention blev inkorporeret i dansk lov i 1992. Og ifølge Jonas Christoffersen, direktør ved Institut for Menneskerettigheder, giver erfaringerne herfra ingen grund til at formode, at inkorporering vil få konsekvenser for Danmarks forfatningsfæstede magtfordeling.

”Erfaringerne viser, at de danske dommere godt kan holde den her magtbalance. Det har de gjort uden problemer de sidste 25 år. Og det gør de allerede i forhold til FN-konventionerne. Derfor er der ikke noget grundlag for at tro, at det ikke også skulle kunne lade sig gøre fremover,” siger Jonas Christoffersen.

Kommuner i skudlinjen

For ham og de øvrige, der anbefaler yderligere inkorporering, handler det først og fremmest om at tydeliggøre Danmarks allerede gældende forpligtigelser i forhold til de internationale konventioner. Ikke så meget over for domstolene, der allerede nu kan finde ud af at håndtere konventionerne som en overbygning til dansk lovgivning.

Signalet vil først og fremmest være rettet mod de regionale og særligt de kommunale myndigheder, som træffer langt de fleste afgørelser med direkte betydning for borgerne. Her er der ifølge Jonas Christoffersen et klart behov for at få skærpet opmærksomheden på konventionernes rolle.

”På den måde er inkorporering i virkeligheden mest et praktisk spørgsmål om at få mere fokus på konventionerne. Vi taler ikke om nye forpligtigelser, men om at man også ude i kommunerne bliver mere opmærksomme på, hvad de allerede i dag bør gøre,” siger Jonas Christoffersen.

Børn og handicappedes rettigheder halter

I udvalgets betænkning peger den positivt indstillede gruppe på en række konkrete eksempler på, hvordan såvel kommuner som statsforvaltning og ministerier har haft svært ved at håndtere de menneskeretlige forpligtigelser i deres afgørelser og praksis.

I den forbindelse fremhæver gruppen særligt den praktiske betydning af at inkorporere FN's konvention om barnets rettigheder og konventionen om rettigheder for personer med handicap. I en dansk sammenhæng er der her tale om to grupper, som er i særlig risiko for at blive udsat for overgreb og indgreb.

”Vi oplever, at det er nogle grupper, hvis rettigheder ikke er på plads ude i kommunerne. Derfor er de primære i forhold til konventionerne om racediskrimination, tortur og politiske rettigheder, som jo ikke er noget reelt problem herhjemme, og hvor en inkorporering derfor heller ikke vil have nogen egentlig betydning,” siger Jonas Christoffersen.

KL vil kende prisen

I udvalgets betænkning peger domstolenes repræsentanter netop på konventionerne om racediskrimination, tortur og politiske rettigheder, som dem med ”mindst risiko for en forskydning af balancen mellem lovgivere og domstsole.” Det er de samme konventioner, som det såkaldte inkorporeringsudvalg allerede i 2001 enstemmigt anbefalede at inkorporere.

Uden at sige det direkte bliver FN's børne- og handicapkonvention på den måde udpeget som nogle af dem, hvor risikoen for forskydning omvendt er størst.

Fra KL's side forholder man sig ikke til, hvorvidt nogle af konventionerne er mere eller mindre problematiske end andre. Og man har svært ved at genkende, at kommunerne skulle have et særligt problem med at efterleve konventionerne.

Samlet set er landsforeningen dog skeptisk. Både ud fra principielle overvejelser om magtbalancen mellem domstolene og lovgivere, men i høj grad også ud fra en økonomisk betragtning.

”Inden vi i givet fald vil tage endelig stilling, så vil vi have, at der bliver lavet en økonomisk konsekvensberegning af, hvad konsekvenserne vil være af, at man inkorporerer. KL kan ikke på det foreliggende grundlag give en blancocheck ved at sige, at det her kan man bare gøre. Det vil vi aldrig gøre i nogen anden lovgivningsproces,” siger Karsten Thystrup, chef i KL's juridiske kontor.

Altinget har i dag åbnet en ny justits-portal. Tegn gratis prøveabonnement på Altinget : justits her.