Tænketank: Styrk forbuddet mod tortur og undgå uklare forpligtelser

Af Jacob Mchangama 
Direktør i Justitia

Den 14/8 2014 afgav Udvalget om inkorporering af menneskerettigheder m.v. Betænkning 1546.

Det er også væsentligt at påpege, at en række af konventionerne indeholder gensidigt stridende forpligtelser...

Jacob Mchangama
Justitia

Udvalget har haft til opgave at (I) overveje fordele og ulemper ved på nuværende tidspunkt at inkorporere flere menneskeretsinstrumenter i dansk lovgivning og (II) vurdere, om en inkorporering vil føre til en bedre retsbeskyttelse for den enkelte borger.

Udvalget skal komme med anbefalinger til, hvorvidt – og i givet fald hvordan – Danmark bør inkorporere flere menneskerettighedsinstrumenter i dansk ret.

Men selvom høringsfristen først udløb den 3. september 2014, er den politiske debat om inkorporering praktisk talt allerede lagt død, før den overhovedet kom i gang. Regeringens lovprogram for 2014/15 indeholder nemlig ingen forslag om inkorporering af yderligere menneskerettighedskonventioner.

På menneskerettighedsområdet er det eneste punkt med relevans for Udvalgets arbejde et forslag om at ratificere den valgfri tillægsprotokol til Børnekonventionen.

Spørgsmålet er så, om regeringens umiddelbare manglende vilje til at inkorporere yderligere konventioner betyder et tilbageslag for beskyttelsen af menneskerettigheder i Danmark?

Vigtigt supplement til grundloven
Som udgangspunkt er det måske fristende at konkludere, at jo flere menneskerettigheder vi gør til en del af dansk ret, jo bedre beskyttelse nyder danske borgere. Men det er både forhastet, forsimplet og i nogle tilfælde også forkert.

Danmark har alene inkorporeret den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK), der dermed udgør en del af dansk ret. Juridisk set betyder det, at inkorporering af EMRK har medført en markant praktisk styrkelse af konventionens gennemslagskraft i dansk ret, hvor domstolene i langt højere grad henviser til EMKR og afgørelser fra Menneskerettighedsdomstolen (EMD).

Det har blandt andet været afgørende i sagerne om masseanholdelser efter COP 15, og straffesagen mod en redaktør og to journalister fra Berlingske i Frank Grevil-sagen. Ligesom det har udvidet rammerne for den politiske debat, så politikere og debattører skal tåle mere, før de kan anvende straffelovens injurieparagraf.

Inkorporeringen af EMRK har også haft som resultat, at der blev indført et mindstekrav om kontradiktion, når staten frihedsberøver udlændinge, der vurderes til at udgøre en fare for statens sikkerhed.

EMRK har således været et vigtigt supplement til grundlovens langt mindre omfattende rettighedskatalog. Men det er ikke givet, at inkorporering af yderligere konventioner på samme vis vil styrke helt grundlæggende frihedsrettigheder og retsstatsprincipper.

Upræcise bestemmelser
En række af de øvrige konventioner udgør såkaldte specialkonventioner, der alene beskytter en bestemt persongruppe såsom kvinder, børn og handicappede.

I sager om indgreb i mere traditionelle frihedsrettigheder vil de persongrupper, som specialkonventionerne omfatter, dog allerede være beskyttede via EMRK. EMD har eksempelvis henvist til Handicapkonventionen i 24 domme, Kvindekonventionen i 22 domme og til Børnekonventionen i hele 149 domme.

Med andre ord er de særlige udsatte grupper, som man ønsker at beskytte gennem specialkonventioner, allerede beskyttet og har højt fokus under EMRK, som i dag er en del af dansk ret.

Det vil derfor særligt være i de situationer, hvor specialkonventioners mere særprægede – og typisk også mere vage og programmatiske - bestemmelser bliver bragt i spil, at disse konventioner indeholder en beskyttelse, der ikke er omfattet af EMRK.

Det har blandt andet medført, at Handicapkomiteen har erklæret det konventionsstridigt, at Ungarn ikke skred ind over for en privat bank, hvis hæveautomater ikke havde hørbare instruktioner og derfor gjorde det besværligt for blinde at hæve penge. I en nylig sag udtalte Kvindekomiteen, at en hollandsk reform af reglerne for social understøttelse var i strid med konventionen.

Men vil det være et problem for Danmark, hvis den slags krav og afgørelser også bliver gældende herhjemme? Ifølge Udvalget udgør det ikke et reelt problem, for danske domstole skal, ifølge Udvalget, være tilbageholdende med at anvende vage og upræcise bestemmelser og generelt overlade opfyldelsen af politiske programerklæringer til lovgiver. Udvalget fastlår ovenikøbet, at domstolene skal se bort fra udtalelser fra konventionsorganerne, hvis disse ikke hviler på et solidt grundlag.

Men i det omfang danske domstole ikke selv skal udfylde vage og upræcise bestemmelser og samtidig skal være varsomme med at læne sig op af den fortolkning, der kommer fra det relevante konventionsorgan, må man spørge sig selv, hvorfor konventionen så overhovedet skal gøres til en del af dansk ret? For når bortses fra de rettigheder, der allerede er beskyttet i EMRK, vil de øvrige rettigheder i betragteligt omfang netop udgøres af sådanne mere uklare bestemmelser.

Det er også væsentligt at påpege, at en række af konventionerne indeholder gensidigt stridende forpligtelser, eksempelvis i forhold til ytringsfrihedens rækkevidde, som vil indføre en betænkelig grad af retsusikkerhed.

I modsætning til specialkonventionerne, indeholder Torturkonventionen en relativ præcis definition af begrebet tortur og en række øvrige primært processuelle rettigheder, der har til formål at gøre forbuddet mod tortur effektivt i den nationale retsorden.

Der er derfor stærke holdepunkter for at inkorporere netop denne konvention, hvilket samtidig ville have sendt et signal om, at regeringen ikke er indifferent over for menneskerettigheder, men prioriterer de rettigheder, der er de mest fundamentale for et frit demokrati.