Professor: Asylstramninger skærper behov for uafhængigt flygtningenævn

Af Jens Vedsted-Hansen
Juraprofessor ved Aarhus Universitet

De nye regler om ’midlertidig beskyttelsesstatus’, som blev vedtaget af Folketinget 3. februar 2015 med virkning for asylansøgninger indgivet siden 14. november 2014, aktualiserer nogle asylpolitiske og -juridiske dilemmaer, som rækker både frem og tilbage i tiden.

Det ene drejer sig om selve begrebet ’midlertidig beskyttelse’, det andet om den måde, hvorpå de nye asylregler skal administreres, og den betydning, dette vil få for Flygtningenævnet.

Den ringere retsstilling for den enkelte flygtning vil modsvares af politisk interesse i at få flest mulige asylansøgere tildelt den status, der gør det lettest at returnere dem, og mest vanskeligt for dem at få familiemedlemmer her til landet – og dermed mindst attraktivt at søge asyl i Danmark.

Midlertidig beskyttelse før og nu
I 1990’erne gav flygtningestrømmen fra det daværende Jugoslavien anledning til indførelse af midlertidig beskyttelse i en række europæiske lande. I Danmark blev ’jugoslaverloven’ vedtaget med dette formål, og da den i praksis helt overvejende blev anvendt til at give bosniske flygtninge beskyttelse, blev den efter en række justeringer kendt som ’bosnierloven’. De andre nordiske lande indførte tilsvarende – men meget forskelligartede – ordninger med midlertidig beskyttelse af fordrevne fra Eksjugoslavien.

I lyset af disse erfaringer nedsatte den daværende indenrigsminister et ekspertudvalg, der blev bedt om at overveje mulige midlertidige beskyttelsesordninger til eventuelle fremtidige situationer.

Denne udvalgsopgave blev droppet efter ministerskiftet i 1998, men på EU-niveau fortsatte diskussionen, bl.a. på baggrund af et dansk initiativ. I 2001 blev der vedtaget et EU-direktiv om midlertidig beskyttelse – en slags rammedirektiv, som først skal finde anvendelse, når det i en konkret situation bliver besluttet af Ministerrådet, at der foreligger aktuel eller forventet ’massetilstrømning’ af fordrevne personer, således at der er behov for at gøre undtagelse fra de normale asylordninger. På grund af EU-forbeholdet er Danmark ikke omfattet af dette direktiv. Det er i øvrigt ikke blevet anvendt endnu, men Kommissionen har sat gang i fornyede overvejelser om midlertidig beskyttelse som led i EU’s asylpolitiske strategi.

Er der så nogen sammenhæng mellem de tidligere midlertidige beskyttelsestiltag og den nye danske ’midlertidige beskyttelsesstatus’? Selvom baggrunden for den nye regel var det stigende antal asylansøgere i den første del af 2014, må svaret blive nej.

Ringere resstilling
De tidligere midlertidige ordninger har haft en helt anderledes konstruktion, som ikke mindst har haft til formål at lette presset på de enkelte landes asylsystemer ved at give mulighed for at suspendere den normale sagsbehandling for de asylansøgere, der blev tildelt midlertidig beskyttelse. Dette var en oplagt administrativ og politisk fordel ved disse ordninger. Rent juridisk er der ikke i princippet noget til hinder for at give midlertidig beskyttelse, selvom der naturligvis kan anføres vægtige sociale, humanitære og etiske argumenter imod at holde flygtninge i langvarig uvished om deres fremtid.

Med ’midlertidig beskyttelsesstatus’ i den danske udlændingelov har vi derimod fået et asylretligt element, der efter al sandsynlighed vil virke administrativt belastende for både Udlændingestyrelsen og Flygtningenævnet.

Som omtalt i Gunnar Homanns indlæg her på Altinget 27. februar 2015, vil der blive tale om en ringere retsstilling for de mennesker, der får ’midlertidig beskyttelsesstatus’, idet midlertidigheden navnlig går ud på at suspendere muligheden for familiesammenføring i de første 12 måneder.

Samtidig tilsigter lovændringen at gøre det lettere at inddrage opholdstilladelsen og returnere personer med ’midlertidig beskyttelsesstatus’ – såvel som dem med almindelig beskyttelsesstatus – i tilfælde af ændringer i oprindelseslandet. Med disse ændringer vil det blive langt mere afgørende for den enkelte asylansøger, om han eller hun opnår asyl efter FN’s Flygtningekonvention eller beskyttelsesstatus efter den ene eller anden bestemmelse i Udlændingeloven. Dette vil føre til flere klagesager i Flygtningenævnet, og der vil formentlig ofte blive tale om vanskelige afgrænsninger mellem de tre forskellige lovgrundlag for asyl og om komplicerede vurderinger af, hvornår det er juridisk forsvarligt at returnere personer til oprindelseslandet.

Øget pres på Flygtningenævnet
Hvad har dette nu med Flygtningenævnets uafhængighed at gøre? Sammenhængen er den, at der efter den seneste lovændring sikkert vil blive øget politisk fokus på fordelingen af asylansøgere mellem de forskellige former for asyl.

Det er nærliggende at forvente, at den ringere retsstilling for den enkelte flygtning vil modsvares af politisk interesse i at få flest mulige asylansøgere tildelt den status, der gør det lettest at returnere dem, og mest vanskeligt for dem at få familiemedlemmer her til landet – og dermed mindst attraktivt at søge asyl i Danmark.

Det forventelige politiske pres vil gøre det ekstra vigtigt, at klagesagerne bliver behandlet af et organ, der er uafhængigt af regeringsmagten og besidder den fornødne ekspertise.

Er uafhængigheden gået fløjten?
I det lys bliver det særlig betænkeligt, at det for nogle måneder siden blev hævdet af ordføreren for et muligt kommende regeringsparti, at Flygtningenævnets uafhængighed skulle være ’gået fløjten’ på grund af Dansk Flygtningehjælps mulighed for at indstille medlemmer til nævnet, som blev genindført med virkning fra 2013.

Ved denne lovændring blev der samtidig indsat nævnsmedlemmer udpeget af Udenrigsministeriet, og det er ikke ligefrem indlysende, hvordan en sådan tilførsel af asylretlig ekspertise og viden om forholdene i de lande, hvorfra der kommer asylansøgere, skulle kunne anfægte uafhængigheden.

Alligevel forblev påstanden – med Altinget som én af de få undtagelser – vist nogenlunde uimodsagt i medierne. Så meget desto værre er det, hvis den skulle komme til at danne afsæt for endnu en ændring af Flygtningenævnets sammensætning, som i hvert fald ikke ville gøre det bedre rustet til at modstå politisk pres i retning af flest mulige asylansøgere på ’midlertidig beskyttelsesstatus’ i kortest mulig tid.