Det svære regeringsgrundlag

REGERINGSGRUNDLAG: Det kan facilitere samarbejde, og det kan hænge regeringer ud. Siden 1993 har 'regeringsgrundlag' vokset sig til et centralt begreb i dansk politik.

Efter knap halvandet år med en ren Venstre-regering forhandler statsminister Lars Løkke Rasmussen (V) nu om at udvide regeringen med Liberal Alliance og Konservative. Og dermed er arbejdet med at formulere et nyt regeringsgrundlag også sat i gang.

Et regeringsgrundlag er blot en formel programerklæring, hvori den nye regerings partier signalerer, hvor de vil hen i den kommende regeringsperiode. I regeringsgrundlaget fra 2015 kunne man blandt andet læse, at regeringen ville indføre et moderne kontanthjælpsloft. I VK-regeringsgrundlaget fra 2005 kan man eksempelvis læse, at regeringen vil gennemføre en politireform. Og i SRSF-regeringsgrundlaget fra 2011 kan man læse, at regeringen vil afholde en folkeafstemning om Danmarks EU-forbehold for de retlige og indre anliggender samt om forsvarsforbeholdet.

Men udover at signalere regeringens hensigter udadtil til befolkningen og medierne, så har regeringsgrundlaget også en intern funktion, som måske er vigtigere end den eksterne.

Regeringsgrundlaget er således også en forventningsafstemning mellem regeringens partier. Og derfor har regeringsgrundlag også fået en særlig position i det danske system, hvor størstedelen af regeringerne gennem tiden har været koalitionsregeringer. Ind imellem med deltagelse af helt op til fire partier. Og jo bredere regeringen er, desto vigtigere er det at få afstemt og nedfældet, hvad det er, partierne er enige om, og hvad det er, de vil arbejde for.

Nydannelse i dansk politik
Et regeringsgrundlag er altså hverken parlamentarisk eller juridisk påkrævet, ej heller bindende. Og det er da heller ikke før 1993, at formuleringen af et regeringsgrundlag bliver kutyme i dansk politik.

Det første regeringsgrundlag blev formuleret på krav fra Marianne Jelved, da Radikale Venstre gik i regering med Socialdemokratiet, Centrum-Demokraterne og Kristendemokraterne i 1993. Jelved har tidligere fortalt, at kravet udsprang af en frustration over ikke at besidde nogen klar samlet idé om indholdet og retningen for den politik, hun skulle forsvare i Folketinget som formand for den radikale folketingsgruppe under KVR-regeringen fra 1988 til 1990.

Men selvom regeringsgrundlaget fra 1993 betragtes som det første af sin slags, så har der dog været få eksempler på politiske hensigtserklæringer tidligere i historien.

Da Socialdemokratiet og Radikale Venstre dannede den første koalitionsregering i 1929, formulerede parterne erklæringen ”Arbejdsprogram”. Heri havde partierne nedskrevet de politiske tiltag, som begge kunne tilslutte sig. Omfanget var blot 200 ord, og det var ikke før 1964, at programmet blev offentliggjort.

I artiklen ”Regeringsgrundlag i Danmark” fra 2014 har Flemming Juul Christiansen, lektor ved RUC, og lektor ved Aarhus Universitet, Helene Helboe Pedersen, undersøgt regeringsgrundlagene gennem tiden (se tabel under artiklen). Deres opgørelse viser, at mellem fire og seks regeringer har formuleret et regeringsgrundlag mellem 1929 og 1993. Men kun tre af disse har været offentliggjort. Heraf var den ene offentliggørelse end ikke tilsigtet.

Ikke blot er regeringsgrundlagene blevet regelmæssige. Deres omfang er også vokset markant. Fra omkring 200 ord i ”Arbejdsprogram” fra 1929, over 4.130 ord i ”En ny start” fra 1993, til 26.654 ord i ”Et Danmark der står sammen” fra 2011.

Det gør SRSF-regeringens grundlag til danmarkshistoriens hidtil længste. Seks en halv gange større end regeringsgrundlaget fra 1993.

Regeringsgrundlag har flere formål
At regeringsgrundlagene er vokset så markant i omfang, har flere forklaringer, mener lektor i politologi ved Institut for Samfund og Globalisering på Roskilde Universitet, Flemming Juul Christiansen.

”Et regeringsgrundlag er først og fremmest et kompromis mellem partier, der ikke helt stoler på hinanden. Og regeringsgrundlaget kan derfor bruges til at holde partierne op på de ting, de har lovet hinanden,” siger han.

Det var blandt andet tilfældet under Fogh-regeringen, hvor regeringsgrundlaget afværgede samarbejdsvanskeligheder mellem Venstre og Konservative:

”Hvis Anders og jeg var uenige om noget, så slog vi op i det, vi havde skrevet under på i regeringsgrundlaget. Det var regeringens køreplan. Færdig. Slut.” Det fortalte tidligere formand for Konservative, Bendt Bendtsen, til Information i 2012.

Men omfangsrige og detaljerede regeringsgrundlag kan imidlertid også indikere, at parterne har haft svært ved at nå til enighed, siger Flemming Juul Christiansen:

”Det kan godt være lidt et paradoks. For man kan jo godt forestille sig, at hvis de har svært ved at blive enige om ting, så vil de også have svært ved at putte noget i regeringsgrundlaget,” siger lektoren og tilføjer:

”Men det kan godt virke omvendt: at netop fordi man har svært ved at blive enige, så bliver man nødt til at skrive de ting ned, som man ikke bare kan overlade til de enkelte ministre.”

Regeringsgrundlaget bliver dermed også et detaljeret styringsredskab for regeringsførelsen på flere niveauer, hvilket især Anders Fogh Rasmussen (V) er blevet anklaget for at udnytte. Ved Foghs tiltrædelse som statsminister fordoblede han regeringsgrundlaget til 11.119 ord mod 5.623 ord i 1998.

Flemming Juul Christiansen mener dog, at regeringsgrundlaget frem for alt skal bruges til at vise borgerne, hvad regeringen ”dur til”:

”Man siger: 'Det er det her, vi vil'. Og så bagefter kan man sige: 'Det er også det, vi har gjort'. Så kan man hævde, at man har opnået noget som regering.”

Hvo intet vover, intet vinder
Men netop regeringens åbenhed om sine politiske målsætninger kan ende i en løftebruds-diskussion, som det var tilfældet i 2011. Flemming Juul Christiansen vil derfor ikke afvise, at den nye regering vil forsøge at undgå anklager om løftebrud ved at formulere det nye regeringsgrundlag mere diffust og mindre deltaljeret.

Han advarer dog partierne mod at blive for tilbageholdende i forhandlingerne om regeringsgrundlaget:

”Man skal huske på, at det er en del af formålet med regeringsgrundlaget, at man sætter noget på spil. Når regeringspartier forsøger at binde hinanden, fordi de ikke stoler fuldstændig på hinanden, så er det samtidig, fordi det gør ondt, hvis man ikke gør, som der står i regeringsgrundlaget. Man sætter sin egen troværdighed på spil ved at skrive ting ind i regeringsgrundlaget. Og hvis det så ikke bliver til noget, så gør det ondt på én selv,” siger lektoren og påpeger, at SRSF-regeringens første tid netop er et eksempel på, at et regeringsgrundlag kan komme til at gøre ondt.

”Så er det så spørgsmålet, om man vil prøve at lære lidt af det, og måske ikke sætte lige så meget på spil. Men hvis de ikke tør vove noget, så vinder de heller ikke noget, når regeringsgrundlaget forhandles,” slutter lektoren.

Regeringsgrundlag for danske koalitionsregeringer siden 1929*

 År  Partier Regeringsgrundlag  Længde i  ord 
 1929  S+R Arbejdsprogram 
(offentliggjort i 1964)
ca. 200
 1932  S+R  **   
 1935  S+R  **   
 1939  S+R  **   
 1950  V+K    -    
 1957   S+R+E 

Regeringsprotokollen
(offentliggjort en måned senere i Folketingstidende) 

910
 1960  S+R Har formentlig haft et regeringsgrundlag,
men ikke  offentliggjort. 
 
 1968   R+K+V  Regeringsaftalen 
(offentliggjort i Jyllands-Posten, men ej tilsigtet) 
ca. 650 
 1978  S+V Ja, men ukendt titel og ikke offentliggjort.   
 1982   K+V+CD+Q   -  
 1984  K+V+CD+Q  -  
 1987   K+V+CD+Q  -  
 1988   K+V+R Har formentlig haft et regeringsgrundlag, men ikke offentliggjort.  
 1990  K+V   -  
 1993   S+CD+R+Q

En ny start

4.130
 1994  S+R+CD En fælles fremtid  3.720
 1998  S+R Godt på vej. Danmark i det 21. århundrede 5.613
 2000  S+R Fremgang, velfærd og nye udfordringer 
(supplerende regeringsgrundlag) 
5.326
 2001  V+K Vækst, velfærd - fornyelse 11.119
 2003  V+K Vækst, velfærd - fornyelse II
(supplerende regeringsgrundlag)
14.285
 2005  V+K Nye mål  21.624
 2007  V+K Mulighedernes samfund 22.598
 2010  V+K "Danmark 2020.
Viden>vækst>velstand>velfærd
"
(supplerende regeringsgrundlag)
15.808
 2011  S+R+SF Et Danmark der står sammen 26.654
2015*** V Sammen for fremtiden 9.460

*På nær 2. Verdenskrig
**: i statsretlig forstand fortsatte regeringen udnævnt i 1929
***: Tilføjet af Altinget i november 2016.

Kilde: "Regeringsgrundlag i Danmark. Hvordan benytter regeringen dem, og hvordan reagerer oppositionen", Juul Christiansen og Helboe Pedersen i Politica, 2014.

Denne artikel blev første gang bragt på Altinget 26. juni 2015.

Forrige artikel Eks-minister: Man får langt mere magt i regering Eks-minister: Man får langt mere magt i regering Næste artikel Nye besparelser på ulandsbistanden næste år Nye besparelser på ulandsbistanden næste år