Læs Rangvid-udvalgets forklaring på finanskrisen

Udvalgets sammensætning:

Professor ved CBS,
Jesper Rangvid - formand

Professor ved Aarhus Universitet,
Anders Grosen

Professor ved CBS,
Finn Østrup

Professor ved CBS,
Peter Møgelvang-Hansen

Tidligere bankdirektør og
tidligere formand for Finansrådet,
Peter Schütze

Tidligere nationalbankdirektør,
Jens Thomsen

Vicedirektør i Finanstilsynet,
Julie Galbo

1 repræsentant indstillet af Finansministeriet,

1 repræsentant indstillet af Økonomi- og Indenrigsministeriet, og

1 repræsentant indstillet af Erhvervs- og Vækstministeriet.

Erhvervs- og vækstministeren udpeger udvalgets medlemmer.

1.2 Årsagerne til finanskrisen i Danmark

Finanskrisen i Danmark opstod som konsekvens af et kompliceret samspil mellem en række forudgående forhold, herunder en forholdsvis høj og tilsyneladende holdbar økonomisk vækst, der medførte en udbredt optimisme og deraf følgende generel undervurdering af risiko, procyklisk (konjunkturmedløbende) finanspolitik, procyklisk regulering af den finansielle sektor, lempelige finansielle vilkår, risikosøgende kreditinstitutter og utilstrækkelig selskabsledelse i en række pengeinstitutter. Årsagen til finanskrisen er således en kombination af mange faktorer – både internationale og nationale – der spillede sammen, og det er derfor ikke muligt at udpege én årsag eller én skurk bag den finansielle krise.

Danmark er en lille, åben økonomi, der er økonomisk og finansielt tæt integreret med resten af verdensøkonomien. Det er derfor udvalgets vurdering, at Danmark ikke kunne have undgået at blive  ramt af den internationale finansielle krise. Samtidig er det dog også vurderingen, at en række nationale omstændigheder gjorde, at dansk økonomi og en betydelig del af de danske kreditinstitutter havde bragt sig i en sårbar position. Det er derfor udvalgets overordnede vurdering, at styrken i gennemslaget af den finansielle krise i Danmark kunne have været mindre, hvis der havde været ageret anderledes forud for krisen. I det følgende redegøres for de væsentligste årsager til finanskrisen og dens gennemslag i Danmark samt for områder, hvor udvalget vurderer, at anderledes ageren inden krisen sandsynligvis kunne have mindsket dens konsekvenser. Desuden redegøres der for de gennemførte tiltag til håndtering af finanskrisen mv.:

1. Både internationalt og i Danmark var årene inden finanskrisen kendetegnet ved en forholdsvis høj, og tilsyneladende holdbar, økonomisk vækst, lav og stabil inflation samt lave renter, jf. kapitel 4.

2. Det medførte en udpræget optimisme. Optimismen var bredt funderet og prægede både politikere, myndigheder og centralbanker såvel som kreditinstitutter, ratingbureauer, erhvervsvirksomheder og helt almindelige forbrugere, jf. kapitel 4 og 5.

3. *Den bredt funderede optimisme førte til en undervurdering af de reelle risici og dermed til en lav ”betaling” (præmie) for at påtage sig, hvad der senere skulle vise sig at være en stor risiko på mange typer aktiver. Krisen, og især dens voldsomhed, blev således generelt ikke forudset; heller ikke af de relevante myndigheder og centralbanker, hverken i Danmark eller i udlandet.

    

4. *Én blandt flere centrale årsager til, at den internationale finansielle krise generelt ikke blev forudset, var den stigende kompleksitet af det finansielle system i årene inden krisen, jf. kapitel 4. Der var på daværende tidspunkt en udbredt tiltro til, at nye finansielle produkter, der samlede og ”ompakkede” risici i forskellige kategorier, gjorde det muligt at fordele risici på en mere hensigtsmæssig måde end det tidligere havde været muligt, og derved gjorde systemet mere robust. Realiteten viste sig dog at være, at den stigende kompleksitet i det finansielle system vanskeliggjorde identifikationen af opbygningen af systemiske risici, som kunne true den finansielle stabilitet. Den stigende kompleksitet og uigennemsigtighed i det finansielle system var af mindre relevans for krisen i Danmark i forhold til dens relevans for krisen i f.eks. USA.

5. Omfanget af den internationale finansielle krise blev endvidere ikke forudset på grund af de betydelige risici, der blev opbygget udenfor det traditionelle banksystem i det såkaldte ”skyggebanksystem” (omfattende f.eks. kapital- og hedgefonde), og dermed ikke underlagt det traditionelle banksystems regulering og tilsyn. Væksten i dette marked var i betydeligt omfang et resultat af regulatorisk arbitrage, hvor finansielle virksomheder flyttede aktiviteter over på mindre regulerede eller ikke regulerede markeder. I USA voksede dette marked betydeligt i årene forud for krisen.

6. En væsentlig årsag til finanskrisen i Danmark var påvirkningen fra den internationale finansielle krise, jf. kapitel 5. Der var dog også nationale omstændigheder, der bidrog til at skærpe krisen i Danmark.

7. I Danmark var finanspolitikken i modsætning til tidligere opsving procyklisk i årene inden krisen, jf. kapitel 5. Det vil sige, at i stedet for at modvirke et kraftigt pres på arbejdsmarkedet og økonomien generelt medførte den realiserede finanspolitik yderligere pres på økonomien. Finanspolitikken var således konjunkturmedløbende. Dette er specielt et problem i en økonomi som den danske med en fast valutakurs, da den pengepolitiske rente alene sættes for at forsvare fastkurspolitikken og således ikke kan benyttes til at modvirke en økonomisk overophedning.

8. Den procykliske udmøntning af finanspolitikken bidrog til overophedningen inden krisen, men den var ikke alene om at medvirke til krisens påvirkning af dansk økonomi.

9. Der opstod en boligprisboble på markedet for private enfamiliehuse og ejerlejligheder i Danmark i årene inden krisen, jf. kapitel 6. Boligprisboblen påvirkede konjunkturerne, men den har ikke i nævneværdigt omfang påført kreditinstitutterne tab. Boligprisboblen på markedet for enfamiliehuse og ejerlejligheder skyldtes en kombination af økonomisk vækst med lav arbejdsløshed, forholdsvis lave renter, ejendomsværdiskattestoppet, stor optimisme og øget kreditudbud, som forstærkede konjunkturerne. Derudover bidrog nye låneformer på realkreditmarkedet til at stimulere boligefterspørgslen. I perioden 2000-07 steg priserne på landsplan med 85 pct. for enfamiliehuse og 105 pct. for ejerlejligheder.

   Boligprisboblen var betydelig i Danmark, men mange andre lande oplevede også boligprisbobler og nogle endog kraftigere end i Danmark. Prisfaldet på boligmarkedet begyndte før finanskrisen startede, og finanskrisen var således ikke den eneste årsag til faldet i boligpriserne. Finanskrisen forstærkede imidlertid prisfaldet væsentligt og kom også derigennem til at påvirke dansk økonomi.

10. Der var ligeledes forud for krisen en prisboble på markedet for erhvervsejendomme med boligudlejning som formål, hvor priserne steg med ca. 200 pct., og på markedet for erhvervsejendomme med blandet beboelses- og forretningsformål, der steg med ca. 150 pct. i perioden 2000-07, jf. kapitel 6. Denne boligprisboble har påført visse pengeinstitutter betydelige tab. Det er således relevant at skelne mellem to boligprisbobler inden krisen i Danmark: en for privatejede ejendomme og en endnu større for erhvervsejendomme med boligudlejning. De store prisstigninger på erhvervsejendomme med boligudlejning var ledsaget af store udlån til finansiering af handel med og bygning af sådanne ejendomme fra visse, især mindre og mellemstore, pengeinstitutter.

11. Derudover har der også været en prisboble på landbrugsjord. Prisfaldet på landbrugsjord efter boblen er dog først indtruffet senere i forløbet, jf. kapitel 6. Priserne steg 90 pct. fra 1. kvartal 2005 til 2. kvartal 2008, hvorefter prisfaldet har været markant større end på privatejede ejendomme.

12. Det vurderes ikke at have været en egentlig årsag til krisen i Danmark, at der siden 1970’erne er sket en generel liberalisering af de internationale kapitalbevægelser og af den finansielle sektor, herunder opbygning af finansielle supermarkeder, der kan tilbyde en række forskellige finansielle produkter til kunderne. Den generelle liberalisering af internationale kapitalbevægelser har dog været en underliggende forudsætning for, at de danske pengeinstitutter i løbet af 00’erne kunne finansiere det stigende indlånsunderskud på de internationale kapital- og pengemarkeder. De tidligere restriktioner på de internationale kapitalbevægelser var imidlertid indført ud fra hensyn til betalingsbalance, valutakurser mv., og ikke af hensyn til forebyggelse af finanskriser, jf. kapitel 7. Dertil kommer, at kapitalbevægelserne var fuldt liberaliseret i 1988, og de kan på denne måde ikke ses som en direkte udløser af finanskrisen, der opstod næsten 20 år senere. Endelig er liberaliseringen af kapitalbevægelserne et naturligt element i den generelle internationalisering, der er sket gennem de seneste mange årtier. Udvalget vurderer, at Danmarks økonomiske velstand i fraværet af frie kapitalbevægelser i dag ville have været væsentlig lavere. Fordelene ved frie kapitalbevægelser overstiger langt de mulige omkostninger forbundet hermed.

13. Efter Lehman Brothers kollaps i efteråret 2008 opstod der et pres på den danske krone som medførte, at Nationalbanken måtte sætte renten op i to omgange for at forsvare fastkurspolitikken. Det gav anledning til bekymring, da store dele af husholdningerne og økonomien som helhed var blevet mere rentefølsomme op gennem 00’erne. Samspillet mellem valutakurspolitikken og det pengepolitiske renteinstrument illustrerer på denne måde samtidig, at det i Danmark ikke er muligt via pengepolitikken at styre f.eks. udlånsmængden. Det er dog udvalgets opfattelse, at det generelt ikke tyder på, at valutakursregimet har været afgørende for, om lande er blevet ramt af den finansielle krise, eller, i hvilket omfang, de er blevet ramt.

14. Der var i gennemsnit en stor stigning i risikotagningen blandt de danske pengeinstitutter i årene inden krisen. Udlånet steg voldsomt, også i internationalt perspektiv, jf. kapitel 8.

15. Et fundamentalt skifte i pengeinstitutternes finansiering af deres udlån fandt samtidig sted gennem opbygningen af et indlånsunderskud. Indlånsunderskuddet medførte, at selv mindre danske pengeinstitutter skaffede likviditet på de internationale kapital- og pengemarkeder i årene inden krisen. Den internationale finansiering muliggjorde den voldsomme udlånsvækst i årene inden krisen, men den øgede samtidig institutternes eksponering overfor udsving i likviditetssituationen på de internationale finansielle markeder. Havde institutterne holdt igen, havde den internationale krises påvirkning af den danske finansielle sektor sandsynligvis været mindre. Det kan efterfølgende konstateres, at der i årene forud for krisen ikke var tilstrækkelig opmærksomhed på, at markedsfinansieringen kunne ”tørre ud”. Opbygningen af et indlånsunderskud var dog ikke et specielt dansk fænomen, idet samme forhold gjorde sig gældende i andre lande, jf. kapitel 8.

1. Den finansielle regulering blev i årene op til krisen, og dermed i en periode, hvor der i forvejen skete en betydelig kreditekspansion, lempet på visse centrale punkter, særligt af de nye internationale regnskabsstandarder (IFRS) og kapitaldækningsregler (Basel II). Den finansielle sektor tillagde det i den sammenhæng stor vægt, at reguleringen i Danmark ikke var strengere end i udlandet (”level playing field”). Indførelsen af de nye regnskabsregler kom i praksis til at medføre en reduktion i pengeinstitutternes polstring mod tab, da institutterne ikke i tilstrækkeligt omfang øgede deres solvensoverdækning sådan, som overgangsreglerne i den danske gennemførelse af Basel II-reglerne ellers tilsagde. Resultatet blev i stedet en øget udlånsgearing. Det ændrede fokus fra kapitalpolstring til risikostyring med overgangen til Basel II-reglerne viste sig de facto at give institutterne mulighed for større gearing af egenkapitalen og øget udlån. Pengeinstitutternes kapitalpolstring blev dermed reduceret på et konjunkturmæssigt uhensigtsmæssigt tidspunkt, jf. kapitel 7. Efterfølgende er reguleringen strammet op. Reguleringspendulet har således svinget kraftigt i årene inden og efter krisen.

2. Reguleringen og tilsynet med pengeinstitutter i Danmark inden krisen var baseret på en grundidé om, at alene ledelserne i de finansielle institutter var ansvarlige for institutternes forretningsmodeller, jf. kapitel 7. Fokus i Finanstilsynet var således i højere grad på, at kreditinstitutterne efterlevede de formelle regler end på at opstille og kontrollere pejlemærker for holdbarheden af kreditinstitutternes valgte forretningsmodel. Denne tilgang til tilsynsvirksomhed i årerne inden krisen kan have været præget af Finanstilsynets erfaringer under den forrige finanskrise i starten af 1990’erne, hvor tilsynet blev kritiseret for dets undertiden pragmatiske bestræbelser på at håndtere nødlidende pengeinstitutter.

3. Finanstilsynet advarede i årene inden krisen pengeinstitutterne om visse risikable træk ved institutternes forretningsmodel, herunder den kraftige udlånsvækst. I Finanstilsynets tilsynsrapporter blev der givet en række påbud samt risikooplysninger til de enkelte pengeinstitutter med henblik på at sikre efterlevelsen af lovgivningen. Fra 2005 havde Finanstilsynet mulighed for at fastsætte et højere individuelt solvenskrav til institutterne end det af institutterne udregnede solvensbehov, hvis Finanstilsynet vurderede, at der var tilstrækkelig grundlag og dokumentation herfor. Der blev imidlertid ikke truffet afgørelser herom før januar 2008 (bankTrelleborg). Det havde muligvis sammenhæng med, at fastsættelse af højere individuelt solvenskrav end det af pengeinstitutterne udregnede solvensbehov, forudsætter en dokumentation, som det kan være vanskeligere at tilvejebringe i gode tider, når de målbare risici er små, og den generelle stemning i samfundet er præget af optimisme. Finanstilsynet var dog tilsyneladende i sin fortolkning af solvensreglerne tilbageholdende, hvorfor der ikke blev testet grænser af for tilsynets skønsudøvelse i forbindelse med fastsættelse af solvenskrav. Det var derudover Finanstilsynets vurdering, at der ikke var tilstrækkeligt hjemmelsgrundlag til mere proaktivt at gribe ind overfor visse institutters uhensigtsmæssige forretningsmodeller.

4. Finanstilsynet anlagde inden krisen en forholdsvis ”mekanisk” tilgang i sin gennemgang af institutternes overholdelse af lovgivningen, herunder ikke mindst i den danske håndhævelse af IFRS-reglerne. Med hensyn til håndhævelsen af IFRS-reglerne havde Finanstilsynet væsentlig fokus på tekniske forhold, bl.a. fordi nedskrivningerne skulle godkendes med henblik på skattemæssige fradrag. Hverken fra Finanstilsynets eller pengeinstitutternes side synes der at have været tilsvarende fokus på, at ledelsen indregnede effekten af overgangen til nye regnskabsregler i det individuelle solvensbehov.

5. Nationalbanken påpegede i årerne op til krisen forskellige risici ved pengeinstitutternes forretningsmodel, herunder den høje udlånsvækst. Overordnet vurderede Nationalbanken imidlertid pengeinstitutsektoren som robust helt indtil sommeren 2008. Derfor fremstod Nationalbankens kommunikation om risiciene i den finansielle sektor ikke så klar, som bankens advarsler om overophedningen af dansk økonomi, selv når det tages i betragtning, at det faktiske fald i økonomien blev væsentligt kraftigere end forudset, som følge af eskaleringen af den internationale finansielle krise i efteråret 2008. Efterfølgende kan det konstateres, at Nationalbanken og Finanstilsynet undervurderede de likviditetsrisici, der kunne opstå som følge af det hastigt voksende og meget store indlånsunderskud, der blev opbygget i pengeinstitutterne forud for krisen, ligesom overvågningen af pengeinstitutternes likviditetsrisici ikke var tilstrækkelig.

6. Nationalbanken har ikke mulighed for effektivt at styre pengeinstitutternes udlån. Nationalbanken kunne således ikke have stoppet udlånsvæksten i årene inden krisen, selv om den havde vurderet, at der var behov herfor. Erfaringerne fra 1970’erne og 1980’erne, hvor Nationalbanken brugte kassebindingsregler, kvoter og andre lignende instrumenter i et forsøg på at reducere pengeinstitutternes udlånsvækst var, at det i praksis ikke var muligt på en måde som effektivt kan bidrage til finansiel stabilitet og konjunkturregulering. Disse instrumenter blev derfor i løbet af 1970’erne og 1980’erne opgivet, jf. konklusion 12.

7. Da finanskrisen eskalerede i efteråret 2008, blev væsentlige dele af den danske pengeinstitutsektor ramt. En gruppe mindre og mellemstore pengeinstitutter blev i særdeleshed hårdt ramt. Der var betydelig forskel på, i hvilken grad de danske pengeinstitutter blev udfordret af krisen, som derfor også har haft væsentlig forskellig konsekvens for pengeinstitutterne, jf. kapitel 10 og 11. De aggregerede nedskrivninger i den danske pengeinstitutsektor har efter krisen været store i international sammenligning, jf. kapitel 10. Danmark er således blevet relativt hårdt ramt af krisen sammenlignet med andre lande, både hvad angår økonomien som helhed og den finansielle sektor.

8. En del mindre og mellemstore pengeinstitutters udlån steg meget kraftigt inden krisen og var ofte koncentreret på få sektorer, primært erhvervsejendomme med boligudlejning til formål. Flere af disse institutter var i årene inden krisen præget af utilstrækkelig selskabsledelse, herunder svage bestyrelser uden speciel erfaring med, eller viden om, finansielle forhold, og mangelfuldt kredithåndværk i form af lemfældig kreditgivning og svage kreditkompetencer, jf. kapitel 11. De pengeinstitutter var således unødigt sårbare ved krisens indtræden. På trods af forholdsvis pæne kapitalforhold ved indgangen til krisen er en stor andel af disse institutter ophørt efter, at krisen indtraf. Nogle institutter blev nødlidende og håndteret i regi af statens afviklingsselskab, Finansiel Stabilitet A/S, og andre har fundet private løsninger. En forholdsvis stor del af tabene i de institutter, der er håndteret i regi af Finansiel Stabilitet A/S, stammer fra institutternes eksponering overfor en talmæssigt meget begrænset kundegruppe, der havde opnået betydelige udlån i disse institutter.

9. I Danmark er nødlidende pengeinstitutter til forskel fra andre lande ikke forsøgt videreført, men er blevet afviklet i regi af Finansiel Stabilitet A/S. I alt er 62 pengeinstitutter i Danmark ophørt i perioden 2008 til august 2013. Mange af disse institutter var små, og visse institutter er ikke ophørt som en direkte følge af krisen. Udvalget noterer sig, at de karakteristika, der kendetegnede de nødlidende institutter under den seneste krise, i høj grad var identiske med de karakteristika, som kendetegnede de nødlidende institutter under den forrige krise i starten af 1990’erne, såsom bl.a. høj udlånsvækst og høj koncentration af store engagementer indenfor erhvervsejendomme med boligudlejning til formål. Udvalget undrer sig således over, at læringen fra den forrige krise tilsyneladende var glemt under optakten til denne krise, især i visse pengeinstitutter, men til dels også hos myndighederne.

10. Andre pengeinstitutter, både mindre og store, klarede sig i lyset af konjunktursituationen forholdsvist pænt gennem finanskrisen.

11. Især ét stort pengeinstitut – Danske Bank – fulgte en forretningsmodel, der lå på linje med andre store, internationale kreditinstitutter med en høj gearing af egenkapitalen og en høj grad af markedsfinansiering. Inden Danske Bank begyndte på sin internationale ekspansion med opkøb og fusioner, havde banken ikke indlånsunderskud, jf. kapitel 8. I løbet af få år opbyggede Danske Bank et indlånsunderskud, der i 2008 nåede et niveau på ca. 350 mia. kr., og udgjorde dermed mere end halvdelen af det samlede indlånsunderskud i den danske pengeinstitutsektor. En stor del af Danske Banks indlånsunderskud var et resultat af indlånsunderskud fra bankens udenlandske enheder. Den betydelige grad af markedsfinansiering medførte, at Danske Bank blev udfordret likviditetsmæssigt i efteråret 2008, ligesom de fleste andre danske pengeinstitutter og udenlandske kreditinstitutter. Derudover fik Danske Bank betydelige tab, ikke mindst fra bankens irske og nordirske aktiviteter. På trods af forholdsvis store nedskrivninger har Danske Bank dog gennem krisen leveret positive regnskaber og opfyldt solvenskravene hvert år. Det er overordnet vanskeligt at vurdere, om Danske Bank inden krisen var mere sårbar overfor uventede markedsforhold end sammenlignelige udenlandske finansielle institutter. Men, der er ikke tvivl om, at banken havde bragt sig i en sårbar position, som, givet bankens størrelse, kunne ryste den finansielle stabilitet i Danmark, hvis risiciene materialiserede sig. Bankpakke I, der indebar en ubegrænset statsgaranti for indskydere og andre simple kreditorer, skal blandt andet ses idet lys.

12. Realkreditinstitutterne øgede i årene forud for krisen brugen af kort finansiering i takt med udbredelsen af variabelt forrentede lån. Sammen med udbredelsen af afdragsfrie lån har det samlet set øget institutternes refinansierings- og kreditrisiko.

13. Realkreditsektoren har generelt ikke været udfordret i samme omfang som pengeinstitutterne, men der har været et enkelt realkreditinstitut som fik større tab.

14. Ejer- og stemmeretsbegrænsninger var, og er, væsentlig mere udbredte i den finansielle sektor end i andre erhvervssektorer. Begrænsningerne på udøvelse af ejerskab er ligeledes mere udbredte i den danske finansielle sektor end i udlandet. Ejer- og stemmeretsbegrænsninger kan have holdt storejere af kapital/ kapitalbeviser, der ellers ville have stillet krav om mere professionel ledelse, væk fra flere, især mindre pengeinstitutter, jf. kapitel 11. Det kan ikke udelukkes, at disse begrænsninger har medvirket til, at flere af disse institutter er blevet nødlidende.

15. Omfanget af incitamentsaflønning steg i den finansielle sektor i årene inden finanskrisen. Det er udvalgets vurdering, at incitamentsaflønning sandsynligvis har tilskyndet til ekstra risikotagning i nogle pengeinstitutter, men at det omvendt ikke var en udløsende faktor for problemerne i disse institutter eller krisen i det hele taget. Incitamentsaflønningen har snarere været et symptom på en allerede høj risikotagning i nogle institutter samtidig med til dels utilstrækkelige bestyrelseskompetencer og governancestrukturer i de pågældende institutter. Udformningen af incitamentsaflønningen har i flere tilfælde været uhensigtsmæssig og forstærket den daglige ledelses incitament til at forfølge en kortsigtet og risikobetonet bankdrift. Det er ikke i aktionærernes interesser.

16. Revisorerne er offentlighedens tillidsrepræsentant, også i forhold til finansielle virksomheder. Det er en opgave, som ikke i alle tilfælde er blevet løst tilfredsstillende forud for krisen. Afviklingen af nødlidende pengeinstitutter har vist, at revisorers håndtering af en række forhold har været behæftet med alvorlige fejl og mangler, jf. kapitel 11.

17. Folketinget har siden 2008 vedtaget en række tiltag, som har haft til formål at sikre den finansielle stabilitet i Danmark, herunder særligt de fem såkaldte ”bankpakker”. Bankpakkerne var af betydeligt omfang i Danmark, også i internationalt perspektiv, jf. kapitel 12. Det er efter udvalgets opfattelse yderst uhensigtsmæssigt, at det finansielle systems sårbarhed var blevet så stor, at det var nødvendigt med bankpakkerne og dermed en væsentlig statslig intervention.

18. Det er udvalgets vurdering, at bankpakkerne overordnet og generelt har været hensigtsmæssigt udformet i betragtning af den sårbare situation både på de finansielle markeder og i økonomien som helhed på tidspunkterne for bankpakkernes vedtagelse samt ejerstrukturen i de danske kreditinstitutter.

19. Der har i den offentlige debat om bankpakkerne været fremført en række alternative løsningsmodeller, det gælder særligt i forhold til Bankpakke II. Selv med den erfaring, som forløbet under og efter bankpakkerne har givet, er det ikke nemt at give et entydigt svar på, om der kunne have været andre, mere hensigtsmæssige løsninger, fordi samspillet mellem løsningerne og den samfundsøkonomiske udvikling er kompleks og beslutninger træffes på grundlag af den viden, der var tilgængelig på daværende tidspunkt og ikke den viden, der er tilgængelig, når bankpakkerne efterfølgende vurderes. I lyset heraf er det usikkert, om de alternative løsningsmodeller, der har været diskuteret, entydigt ville have fungeret bedre end de valgte modeller, jf. kapitel 12.

20. Etableringen af den ubegrænsede statsgaranti med Bankpakke I, der blev udformet under stort tidspres, var nødvendig og skabte stabilitet i sektoren. Statsgarantien var af meget betydeligt omfang og omfattede krav fra alle indskydere og andre simple kreditorer. Sektoren blev opkrævet en betaling for statsgarantien. Betalingen var baseret på et skøn for en markedslignende pris, men var et skøn, da der ikke var og ikke er et marked for sådanne garantier. Sektorens betaling for Bankpakke I skal derudover vurderes i lyset af de betydelige samfundsøkonomiske tab, der kunne blive realiseret, hvis Bankpakke I ikke var blevet gennemført. I forbindelse med Bankpakke I blev der ligeledes etableret et statsligt afviklingsselskab, Finansiel Stabilitet A/S, til håndteringen af nødlidende pengeinstitutter, der skulle afvikles og ikke reddes. Udvalget anerkender og bifalder den betydelige politiske handlekraft, der blev udvist i forbindelse med vedtagelsen af Bankpakke I.

21. De betingede statslige kapitalindskud og individuelle statsgarantier med Bankpakke II lettede en vanskelig overgang ved ophør af Bankpakke I. Den specifikke udformning af de statslige kapitalindskud i Bankpakke II er efterfølgende blevet debatteret, især i forhold til spørgsmålet om staten i tilstrækkelig grad blev kompenseret for de risici, som den påtog sig, og om Bankpakke II i tilstrækkeligt omfang medvirkede til, at sektoren blev gjort mere robust. Det er imidlertid usikkert, om en anden udformning af pakken entydigt ville have fungeret bedre i forhold til at imødegå en kreditklemme.

22. Bankpakke III afløste Bankpakke I, der ophørte 30. september 2010. Med Bankpakke III påbegyndtes en tilbagevenden mod normale markedsøkonomiske forhold uden statsgaranti, hvor simple kreditorer kunne imødese tab, hvis et institut blev nødlidende. Da andre lande mod forventning imidlertid udskød etableringen af lignende ordninger, kom Danmark til at ”stå alene” med den tilgang til håndtering af nødlidende institutter, som Bankpakke III indførte. En lternativ løsning i form af forlængelse af den ubegrænsede garanti med Bankpakke I ville have trukket normaliseringen af sektoren yderligere ud. Det viste sig efterfølgende, at Bankpakke III ikke i sig selv gav pengeinstitutterne tilstrækkelige incitamenter til at indgå i private løsninger.

23. Bankpakke IV (”Konsolideringspakken”) gav øgede muligheder for konsolidering pengeinstitutter imellem og mindskede risikoen for, at Bankpakke III vil finde anvendelse. Bankpakke IV var, set i lyset af erfaringerne med Bankpakke III og udviklingen i euroområdet, fornuftig.

24. Overdragelsen af en ejendomsportefølje fra FIH Erhvervsbank A/S til Finansiel Stabilitet A/S som led i Bankpakke V (”Udviklingspakken”) afhjalp situationen for FIH, der havde eksponeret sig kraftigt mod ejendomssektoren, og som alternativt ville skulle have gennemført en kraftig slankning af balancen samtidig med, at staten varetog sin kreditorinteresse. Staten havde i medfør af Bankpakke II på tidspunktet for vedtagelsen af Bankpakke V allerede en væsentlig eksponering mod FIH i form af en individuel statsgaranti og et statsligt kapitalindskud samt en eksponering mod andre pengeinstitutter, der indirekte kunne blive negativt påvirket af FIH’s slankning af balancen. Løsningen i forhold til FIH illustrerer det dilemma, som statslig involvering i sektoren kan medføre. På den ene side medfører statslig involvering i sektoren et naturligt behov for, at staten varetager sine kreditorinteresser. På den anden side skal det undgås, at statslig involvering og en varetagelse af kreditorinteresser skaber incitament hos ejerkredsen i det pågældende institut til øget risikotagning. Det kunne ske ud fra en forventning om, at instituttet ville blive ”reddet”, hvis det skulle blive nødvendigt. Givet statens betydelige eksponering mod FIH vurderes det dog fornuftigt, at staten varetog sine kreditorinteresser. Efter udvalgets opfattelse burde det imidlertid have været kommunikeret klart ud, at der var tale om varetagelse af kreditorinteresser, og ikke en generel ordning i form af en bankpakke, som flere institutter kunne få gavn af.

25. Den finansielle sektor i Danmark har, i modsætning til flere andre EU-lande, selv betalt for bankpakkerne og dermed for de konkrete kriseløsninger.

26. Husholdningerne fulgte en mere risikabel investeringsstrategi i årerne op til den finansielle krise. F.eks. steg husholdningernes relative andel af aktier i deres portefølje, mens den relative andel af obligationer faldt, jf. kapitel 14.

27. Et stigende salg til privatkunder af en række forskellige mere komplicerede finansielle produkter og pengeinstitutters egne aktier fandt sted inden krisen, jf. kapitel 14. Flere af disse produkter var svært gennemskuelige for almindelige kunder og har efterfølgende givet anledning til, at kunder har lidt betydelige tab. Det har ført til en stor stigning i antallet af klagesager hos Pengeinstitutankenævnet. Meget tyder på, at rådgivningen om visse af disse produkter ikke har været grundig nok.

28. Udover de direkte konsekvenser for den finansielle sektor har den finansielle krise – i sammenhæng med overophedningen inden krisen – haft meget betydelige konsekvenser for samfundsøkonomien. De samlede nedskrivninger i pengeinstitutterne har i perioden 2008-2011 været 147 mia. kr. Derudover faldt den økonomiske aktivitet (BNP) kraftigt i forbindelse med krisen, og den økonomiske udvikling har været svag efter krisen. Nationalbanken har skønnet, at produktionen i Danmark (realt BNP) i hvert af årene 2009-13 i gennemsnit ligger 2,25-2,5 pct. under det niveau, som det ville have været på i fravær af finanskrisen. Det giver et samlet akkumuleret produktionstab over de fem år på omkring 12 pct. af BNP. Det svarer til omkring 200 mia. kroner. Derudover r den offentlige gæld blevet forøget efter krisen, og arbejdsløsheden er steget, men er dog fortsat relativt lav.