Ny forskning banker pæl gennem centralt argument bag kommunalreformen

Større kommuner har ikke i sig selv ført til bedre kvalitet i folkeskolen. Og sandsynligvis heller ikke mere generelt i den lokale velfærd. Det konkluderer tre professorer, som dermed underkender endnu et af argumenterne bag strukturreformen.

Placeholder image
Der var store forventninger til de positive gevinster ved at have færre og større kommuner, da aftalen om strukturreformen blev præsenteret i 2004. Men forskning viser, at man aldrig ser ud til at have opnået de økonomiske og kvalitetsmæssige stordriftsfordele, der blev stillet i udsigt. Foto: Bjarke ørsted/Ritzau Scanpix

Der ser hverken ud til at været kommet økonomiske besparelser eller højere faglig kvalitet i den lokale velfærd ud af at reducere antallet af kommuner fra 271 til 98.

Det er lidt firkantet sagt bundlinjen for den centrale danske forskning i stordriftsfordelene ved strukturreformens kommunesammenlægninger, som den ser ud her godt 15 år efter, reformen trådte i kraft.

I en ny forskningsartikel fastslår tre danske professorer, at det ikke ser ud til at have nogen indflydelse på kvaliteten i folkeskolen, at små kommuner er blevet slået sammen til større kommuner.

”Der ikke – som man politisk havde forventet – kommet noget fagligt løft i de kommuner, der blev lagt sammen, når man sammenligner dem med de kommuner, som ikke blev slået sammen,” siger Kurt Houlberg, der er professor i statskundskab ved Vive.

Han har lavet analysen sammen med de to statskundskabsprofessorer Jens Blom-Hansen og Søren Serritzlew fra Aarhus Universitet og har fået den publiceret i det internationale tidsskrift 'European Journal og Policy Research'.

Ny luft under gammel debat

Den nye undersøgelse skriver sig ind i en fornyet debat, om de positive og negative konsekvenser af den tidligere VK-regerings strukturreform, som blev besluttet i 2004.

En debat der har fået fornyet luft under vingerne, efter den nuværende indenrigs- og boligminister Kaare Dybvad (S) i juni annoncerede, at regeringen vil gennemføre en ny evaluering af den del af reformen, som gav færre og større kommuner.

”Nu er der gået nogle år, hvor vi har set effekterne af reformen, og hvordan den har fungeret efter at være blevet fuldt implementeret. Og så er det da relevant at stoppe og spørge, om vi har fået det ud af kommunalreformen, som vi blev stillet i udsigt dengang,” sagde Kaare Dybvad dengang til Altinget.

Kurt Houlberg, Jens Blom-Hansen og Søren Serritzlew har med tidligere forskning vist, at kommunesammenlægningerne ikke umiddelbart har ført til økonomiske stordriftsfordele på de store velfærdsområder. Men at der dog har været gevinster at hente i den kommunale administration og på vejområdet.

Læs også

Med den nye undersøgelse retter forskerne blikket mod det indtil nu underbelyste spørgsmål om de mere faglige og kvalitative forbedringer af velfærden, som der også var en forventning om ville opstå i større kommuner.

Særligt folkeskolen burde mærke bedre kvalitet

Potentielt kunne en forklaring på, at der ikke er opnået økonomiske stordriftsfordele være, at man har omsat fordelene ved at blive større til i stedet at løfte kvaliteten i servicen.

"Det vi så undersøger her, er om man har løftet kvaliteten i stedet for at reducere udgifterne. Og det ser heller ikke ud til at være tilfældet,” siger Kurt Houlberg.

Han understreger, at analysen som udgangspunkt kun drager konklusioner om kommunesammenlægningernes effekter på kvaliteten – eller ’effektiviteten’ – i folkeskolen.

Læs også

Det måles her som virkningen på karaktererne ved afgangseksamenen og andelen af unge, som kommer videre og gennemfører en ungdomsuddannelse.

Selv om fokus er på folkeskolen, så vurderer forskerne, at der er gode argumenter for, at man vil kunne finde lignende resultater på de andre centrale kommunale velfærdsområder.

”Hvis det er muligt at forbedre præstationerne, når kommunestørrelsen forøges, så burde det blandt andet ske på folkeskoleområdet. Sandsynligheden for at stordriftsfordele omsættes til et fagligt løft er mindre på sammenlignelige velfærdsområder, som er mindre politisk fremtrædende og populære,” skriver forskerne.

Stordriftsfordele stod centralt i Foghs strukturdebat

Eller sagt lidt mere ordret.

”Folkeskolen er et både stort og væsentligt område i den danske kommunale velfærdspolitik med en høj grad af bevågenhed blandt både politikere og borgere. Skulle stordriftsfordele blive omsat til forbedret kvalitet, så er folkeskoleområdet derfor et af de områder, hvor man må forvente, at det ville slå ud,” siger Kurt Houlberg.

Læs også

Forventningerne om stordriftsfordele kom til at stå centralt, efter Anders Fogh Rasmussen (V) som stadig relativ ny statsminister i 2002 besluttede at få sat ”struktur på debatten” om amternes fremtid og kommunernes størrelse.

Det gjorde han så ved at nedsætte Strukturkommissionen, der banede vejen for den efterfølgende meget omfattende reform.

I kommissionens arbejde kom spørgsmålet om ikke mindst økonomiske stordriftsfordele til at stå centralt sammen med diskussioner om de demokratiske konsekvenser af at få færre og større kommuner.

Men også overvejelser om mulige mere faglige administrative fordele og højere kvalitet i den leverede velfærd spillede ind og blev en vigtig del af den politiske debat.

Den optimale kommunestørrelse findes ikke

Kurt Houlberg var også dengang aktiv i diskussionen.

Hans navn dukker op mange steder i de dele af kommissionens betænkning, der ser nærmere på mulige stordriftsfordele. Ofte som afsender på analyser, der sår tvivl om grundlaget for at have entydige forventninger til, at større kommuner ville føre til stordriftsfordele.

Med kommunalreformen har samfundsforskere fået et sjældent empirisk grundlag for at undersøge de koblinger endnu nærmere for at blive klogere på, om der findes en optimal størrelse for demokratiske og administrative enheder, som kommuner.

En diskussion som har rødder helt tilbage til den gamle græske filosoffer Platon og Aristoteles.

”Vi er kommet den sag nærmere ved at kunne sige, at forskningen peger på, at der ikke umiddelbart findes én optimal kommunestørrelse. Nogle kommunestørrelser kan være en fordel for nogle hensyn, og andre kommunestørrelser kan være en fordel for andre hensyn,” siger Kurt Houlberg.

Noget har forskning på baggrund af både den danske kommunalreform og lignende reformer i andre lande dog skabt en nogenlunde vished om.

”Helt overordnet peges der i retning af, at der ved større kommuner kan være økonomiske fordele på nogle områder, men at der omvendt også vil være en risiko for at tabe på demokrati-kontoen,” siger Kurt Houlberg.

Læs også

Omtalte personer

Kurt Houlberg

Professor, VIVE
cand.phil. i samfundsfag (Odense Uni. 1988), cand.scient.pol. (Aarhus Uni. 1989), ph.d. i statskundskab (SDU 2007)

Jens Blom-Hansen

Professor, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet
cand.scient.pol. (Aarhus Uni. 1989), ph.d. i statskundskab (Aarhus Uni. 1998)

Kaare Dybvad Bek

Udlændinge- og integrationsminister, MF (S)
cand.scient. i geografi og geoinformatik (Københavns Uni. 2012)

Politik har aldrig været vigtigere
Få gratis nyheder fra Danmarks største politiske redaktion
Ved at tilmelde dig Altingets nyhedsbrev, accepterer du vores generelle betingelser