Og gevinsten ved stordrift blev... nul

KOMMUNALREFORM I TAL: Større kommuner skulle føre til mere rationel drift. Ny forskning viser, at det skete på enkelte områder, men samlet set er der ingen gevinster at spore. Og så måske alligevel.

Større er bedre og billigere.

Nogenlunde sådan kan man sammenfatte ræsonnementet bag kommunalreformens sammenlægning af kommuner og oprettelsen af nye store regioner. Der skulle skabes stordriftsfordele. Først og fremmest fagligt, men også økonomisk.

Efter ti år gør fire forskere nu status på de økonomiske konsekvenser af de nye større kommuner. Og svaret er nedslående for alle dem, der forventede og håbede, at større kommunale enheder ville føre til økonomiske stordriftsfordele.

”Samlet set går det i nul. Der har ikke været nogen signifikant økonomisk effekt for omkostningerne samlet set i de kommuner, der blev lagt sammen,” siger Kurt Houlberg, programchef ved Kora.

Gynger og karruseller
Kurt Houlberg har sammen med blandt andre professor Jens Blom-Hansen og Søren Serritzlew fra Aarhus Universitet undersøgt de mulige stordriftsfordele på en række centrale kommunale driftsområder.

Resultaterne er netop offentliggjort i det amerikanske tidsskrift American Political Science Review.

Ser man isoleret på kommunernes udgifter til administration kan der i tråd med tidligere undersøgelser peges på, at der er opnået et vist omfang af stordriftsfordele.

De sammenlagte kommuner har rent faktisk kunnet reducere deres administrationsudgifter i forhold til de kommuner, der ikke blev lagt sammen.

Færre byrådspolitikere, færre borgmestre og kommunaldirektører og færre rådhuse har ført til besparelser. Formentlig ikke så overraksende.

Også på vejområdet er der tendenser, som peger på stordriftsfordele.

”Men gevinsterne på administration og vejvæsen er blevet kanaliseret over til stigende udgifter på andre områder. I første omgang særligt til området for udsatte børn og unge. Og siden primært til beskæftigelsesområdet,” siger Kurt Houlberg.

Fuldtidsansatte i kommunerne
(Angivet i 1.000 ) (Kilde: Kommunerne og Regionernes Løndatakontor)
2007 2009 2011 2013 2015 2016
424 441 424 415

405

402 
DJØF-ansatte i kommunerne
(Kilde: Beskæftigelsesministeriet)
2001 2004 2007 2010 2012 2014
2.221 3.014 3.681 5.116 5.659 6.373


Læren er: Ingen stordriftsfordele…

Ifølge forskerne er det i og for sig logisk, at kommunesammenlægninger ikke af sig selv fører til stordriftsfordele, når man ser på den samlede kommunale drift.

Administrationen kan måske effektiviseres, men det udgør kun en ganske begrænset del af kommunernes samlede udgifter. Langt hovedparten af pengene bruges på velfærdstilbud som folkeskoler, plejehjem og daginstitutioner.

”Læren er, at man samlet ikke kan forvente, at der kommer økonomiske stordriftsfordele ud af at slå kommuner sammen. Det hænger sammen med, at der ikke per automatik sker ændringer af institutionernes størrelse, når man slår kommuner sammen,” siger Kurt Houlberg.

Han peger på, at tidligere undersøgelser i tråd hermed har påpeget, at der ikke er mærkbare systematiske forskelle på skolelukninger og sammenlægninger af blandt andet daginstitutioner mellem sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner.

…og så måske alligevel
Det rejser imidlertid et spørgsmål, som forskningen har svært ved at give svar på.

Hvad nu hvis, reformen ikke var blevet gennemført?

For måske er det netop kommunalreformen, der er forudsætningen for, at institutionsstrukturen i de nye store kommuner udvikler sig på samme måde som i de store fortsættende kommuner.

Måske ville lokalpolitikere i de tidligere små kommuner ikke på samme måde kunne have lukket skoler og plejehjem, som det er lykkedes for politikerne i de større sammenlagte kommuner.

Og dermed ville man måske være gået glip af nogle stordriftsfordele, hvis man havde bibeholdt den gamle kommunestruktur.

”Man kan meget vel forestille sig, at det giver en anden form for politisk beslutningskapacitet at få en større kommune. Det kan gøre, at nogle af de politiske omkostninger ved eksempelvis at ændre på skolestrukturen og daginstitutionerne bliver mindre,” siger Kurt Houlberg og fortsætter:

”Så det er fuldstændig rigtigt, at kommunalreformen godt kan være en forudsætning for, at man kan træffe nogle beslutninger i de nye kommuner, som man ikke kunne i de mindre, gamle.”

Reformens regning
Ét spørgsmål er, hvilke gevinster en omlægning af kommunalreformens omfang har kastet af sig. Noget andet er, hvad en sådan reform koster.

På den ene side overtog kommunerne en række nye opgaver fra ikke mindst amterne. Her fulgte pengene med opgaven. Da de overførte opgaver ’kun’ svarede til otte procent af kommunernes forudgående økonomi, udgør de en mindre del af regnestykket.

På den anden side var det en overordnet politisk forudsætning for reformen, at kommunerne måtte beholde gevinsterne, men til gengæld selv skulle betale omkostningerne.

Og mens omkostningerne trængte sig på fra dag ét, så lod de potentielle gevinster sig først høste noget senere.

”Den nye organisation skal først på plads. Og så skal der afholdes omkostninger til blandt andet konsulentbistand, it-ydelser og overarbejde for at få den nye kommune til at fungere. Så det koster noget i første omgang. Men på administrationsområdet hentede man det på lidt længere sigt,” siger Kurt Houlberg.


Benzinafbrænding før lukketid
I årene, der fulgte kommunalreformen, blev kommunerne kastet ud i et større økonomisk morads med massive budgetoverskridelser.

Ifølge Kurt Houlberg hang det både sammen med den økonomiske krises indtog, og at 2009 var et valgår, hvor man mange steder i landet anlagde et endog meget optimistisk syn på økonomien.

”Man satte kikkerten lidt for det blinde øje, da man prioriterede tillægsbevillinger i 2009 og valgte mange steder at se den økonomiske krise som et forbigående fænomen, der ikke ville ramme lige netop her,” siger Kurt Houlberg.

Men kommunalreformen kan også have spillet ind. Ifølge Kurt Houlberg var der i årene lige efter reformen en stærkere tendens til at overskride budgettet i de kommuner, der blev lagt sammen.

En udvikling, der kan være hjulpet på vej af, at man i særligt en del af de små kommuner, som blev nedlagt, brændte både opsparing af og optog nye lån lige op til reformens skæringsdato.

”Ser man på gæld og likviditet, så gik der tre til fire år, inden de nye kommuner i kraft af deres nye og større og mere robuste økonomi fik kompenseret for det ekstra træk på likviditeten og den gældsforøgelse, som fandt sted før kommunalreformen,” siger Kurt Houlberg.

Forrige artikel 8. december: Trine Torp 8. december: Trine Torp Næste artikel Grøn jubel: EU freder naturlovgivning Grøn jubel: EU freder naturlovgivning
Johnson taber afstemning: Skal bede EU om udskydelse af Brexit

Johnson taber afstemning: Skal bede EU om udskydelse af Brexit

BREXIT: Et flertal i det britiske underhus har stemt for en lov, der betyder, at den nye Brexit-aftale først kan godkendes, når al nødvendig lovgivning er på plads. Det betyder også, at den britiske premierminister Boris Johnson er nødt til at bede EU om en forlængelse.