Professor: OPP er systematisk og usagligt blevet favoriseret

Rigsrevisionens beretning om OPP i staten og regionerne konkluderer, at beslutningerne om brug af OPP har været baseret på et mangelfuldt grundlag. Kritikken er databaseret. Flere gange har offentlige myndigheder ikke undersøgt, om OPP giver bedre byggeri for pengene. I andre tilfælde har man vurderet, at OPP er dyrere men alligevel valgt at bruge OPP-modellen.

De statslige budgetregler i Finansministeriets Budgetvejledning sidestiller eksplicit OPP med finansiel leasing.

Finansiel leasing kan som udgangspunkt ikke anvendes i staten, da det påfører skatteborgerne ekstra finansieringsomkostninger. Læsere med god hukommelse vil kunne huske, at det var samme problemstilling, som Farum Kommune løb ind i ved sale-and-lease-back af kommunale forsyningsselskaber under daværende borgmester Peter Brixtofte.

Lånereglerne i kommunerne blev strammet i kølvandet på Farum-sagen, mens statens regler på området har været helt entydige: Givet at OPP er en form for finansiel leasing, og at finansiel leasing kun må anvendes, hvis den statslige ordregiver kan dokumentere en totaløkonomisk fordel ved at bruge OPP, så påhviler det den offentlige bygherre at dokumentere en sådan gevinst.

Det er her, Rigsrevisionen helt korrekt tager sit udgangspunkt og konkluderer, at en sådan totaløkonomisk gevinst i mange tilfælde ikke er dokumenteret.

Finansministeriet har et stort medansvar

Rigsrevisionens beretning fokuserer især på Bygningsstyrelsens og regionernes brug af OPP, men også her ligger djævlen i detaljen.

For det første hed Bygningsstyrelsen tidligere Slots- og Ejendomsstyrelsen og var i mange år placeret som en styrelse under Finansministeriet. For det andet er Finansministeriet ansvarlig for udformning af de tværgående statslige budgetregler, herunder Budgetvejledningen, som internt i staten betragtes som statens budgetbibel.

Budgetvejledningen kræver, at statslige OPP-projekter skal forelægges som aktstykker for Folketingets Finansudvalg. Aktstykker går per definition igennem Finansministeriet, som derfor har haft samtlige beslutninger om statslige OPP-projekter til gennemsyn og kvalitetstjek. Sagsgangene betyder, at Finansministeriet gennem 15 år har haft mulighed for at håndtere det mangelfulde beslutningsgrundlag.

Men pilen peger også af andre grunde på Finansministeriet. Ministeriet har ikke kun ansvaret for statens budgetregler for brug af OPP, men har også siddet for bordenden i de årlige budgetforhandlinger med kommuner og regioner. Og her har man i næsten 20 år nikket til, at kommunerne og regionerne (og før det amterne) har fået særlige deponeringsfritagelsesordninger ved brug af OPP.

Offentlige byggeprojekter gennemføres altid i samarbejde med private virksomheder. Spørgsmålet er derfor ikke, om der skal samarbejdes med det private, men hvordan samarbejdet konkret skal indrettes.

Ole Helby Petersen
Professor på Roskilde Universitet

Helt kort opsummeret har ordningerne givet kommuner og regioner mulighed for at omgå de årlige anlægslofter ved at søge om deponeringsfritagelse. Fritagelsen har specifikt været gældende for OPP og har, år for år, givet kommuner og regioner et usagligt incitament til at vælge OPP over alle andre bygge- og anlægsformer.

Kunne en region ikke finansiere et sygehusbyggeri inden for anlægsrammen, kunne den søge om deponeringsfritagelse. Men kun hvis regionen brugte OPP – og i de senere år tilmed kun, hvis den specifikt finansierede OPP-projektet med privat lånekapital.

Det har skrævvredet incitamenterne og favoriseret OPP over andre anlægsformer. Vi har i Danmark gennemført OPP-projekter til cirka 20 milliarder kroner, hvor Rigsrevisionen konkluderer, at beslutningsgrundlaget i en række tilfælde ikke lever op til de gældende budgetregler. 

Ikke for eller imod offentligt-privat samspil

Lad os samtidig adressere en myte, som længe har floreret i debatten. Diskussionen om OPP er ikke en diskussion for eller imod samarbejde mellem det offentlige og det private.

Den offentlige sektor opfører ikke bygninger og anlægger ikke nye veje selv. Offentlige byggeprojekter gennemføres altid i samarbejde med private virksomheder. Spørgsmålet er derfor ikke, om der skal samarbejdes med det private, men hvordan samarbejdet konkret skal indrettes.

OPP med privat finansiering er formentlig dødt.

Den danske offentlige sektor har en meget høj kreditvurdering, og derfor vil de rene låneomkostninger ved privat finansiering formentlig altid være højere. Det samme er dokumenteret i Storbritannien, som i mange år havde verdens største OPP-program men i dag er mere tilbageholdende. Det skaber behov for at tænke i alternative samarbejdsformer.

Lang liste af samarbejdsmuligheder

Der findes en lang liste af samarbejdsmuligheder, som ikke bygger på, at den offentlige sektor skal låne penge til en højere rente, end den selv kunne finansiere projekterne til. Det samspil kan videreudvikles på mange forskellige måder inden for de gældende udbudsregler. Det kan for eksempel ske gennem udbud med forhandling, konkurrencepræget dialog og innovationspartnerskaber.

Og heri ligger det måske vigtigste bidrag i Rigsrevisionens beretning: at fastholde, at samarbejde mellem den offentlige og den private sektor skal skabe værdi for skattekronerne. Det er en ambition, som både politikere, embedsværket og erhvervslivet bør kunne tilslutte sig.