Ea Energianalyse: Her er fire udfordringer for liberalisering af affaldssektoren

Den brede politiske aftale om affaldssektoren, 'Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi', blev indgået for godt et år siden, 16. juni 2020. I henhold til aftalen skal affald i højere grad genanvendes, og der skal brændes mindre affald i Danmark.

Den danske affaldssektor kan forbrænde fire millioner tons affald om året. I henhold til den politiske aftale skal en kapacitet svarende til 1,2 millioner tons være lukket inden udgangen af 2030.

Efter de danske myndigheder afviste Kommunernes Landsforenings såkaldte lukkeliste i foråret 2021, skal kapacitetstilpasningen nås ved at indføre konkurrence mellem anlæggene.

Den politiske aftale åbner for, at strammere miljøkrav, yderligere forbrændingsafgifter med videre kan blive indført for at sikre, at kun de 70 procent mest konkurrencedygtige anlæg er i drift ved udgangen af 2030.

Fire hovedudfordringer

Efter min vurdering er der især fire udfordringer ved konkurrenceudsættelse af affaldsforbrændingen:

1. En række anlæg har optaget lån gennem Kommunekredit og ved kommunale lånegarantier. Disse lån skal sandsynligvis helt eller delvist omlægges til konkurrencevilkår. Det vil alt andet lige øge anlæggenes finansieringsomkostninger.
2. Der er planer om at etablere kulstoflagring (CCS) på en række af anlæggene, såfremt de nødvendige rammer indføres. CCS er kapitalkrævende, og investor vil kræve høj sikkerhed for anlæggets fortsatte drift og økonomi i 15-20 år.
3. Som EU-land kan Danmark ikke umiddelbart sætte begrænsninger på import af affald fra andre lande, såfremt affaldet opfylder de fælles EU-krav. Konkurrenceudsættelsen skal altså indføres, samtidig med at der indføres nye rammer, der gør det vanskeligt at importere affald til Danmark.
4. Affaldsforbrænding i Danmark er en integreret del af varmesektoren. Lukning af det lokale forbrændingsanlæg vil ofte kræve investeringer i ny fjernvarmekapacitet, sandsynligvis i form af store varmepumper.

Lånomlægning

Lånomlægning til konkurrencevilkår skal baseres på en konkret vurdering i hvert enkelt i tilfælde.

Långiver vil naturligvis risikovurdere de flerårsbudgetter, der lægges til grund. Herunder om de planlagte nye markedsrammer er stabile, og om anlægget med stor sandsynlighed tilhører de 70 procent, der kan videreføre driften.

Det er sandsynligvis ved forhandlingerne om låneomlægning, at ”fårene skilles fra bukkene” i affaldssektoren. Myndighedernes opgave i denne sammenhæng er at betrygge anlægsejere og långiver i, at de rammer, der indføres, er grundlæggende stabile i 15-20 år.

Nye investeringer

Kulstoflagring svarene til to til fem millioner tons CO2 er sandsynligvis nødvendigt for at nå Danmarks 2030-klimamål. Ea Energianalyse vurderer, at CCS er billigst at etablere omkring biogasproduktion og næstbilligst omkring grundlastanlæg i varmeforsyningen, herunder affaldsforbrænding. Det kræver milliardinvesteringer.

Den største usikkerhed er rammerne for selve kulstoflagringen, men usikkerhed omkring konkurrencen i affaldssektoren kan i sig selv være en showstopper.

Hertil kommer, at en del ældre, men effektive anlæg står overfor større reinvesteringer. Også her er myndighedernes væsentligste opgave at betrygge anlægsejere og långiver i, at de rammer for konkurrence der indføres, er grundlæggende stabile i 15-20 år.

Begrænse affaldsimport

Affaldsimport til effektiv energiudnyttelse reguleres blandt andet af EU’s transportforordning.

Det indre marked gør det vanskeligt for et EU land at opstille særlige importbarrierer mod andre EU-lande. På trods af de eksisterende danske forbrændingsafgifter kan Danmark i dag tilbyde lave modtagegebyrer til affaldsoperatører i England og en række andre lande.

Incitamentet til at holde anlæg i live gennem affaldsimport kan forringes ved at indføre yderligere afgifter eller egentlige forbrændingskvoter. Forbrændingskvoter er muligvis mest effektivt samlet set.

Systemet for forbrændingskvoter, afgifter eller anden valgt regulering, skal være designet, udmeldt og afprøvet i god tid, inden der med rimelighed kan gennemføres låneomlægning og større investeringsbeslutninger.

Ny fjernvarmekapacitet til afløsning af affaldsforbrænding

Den danske fjernvarmesektor står overfor betydelige investeringer i nye produktionsanlæg til afløsning af anlæg, der i dag brænder kul, naturgasaffald og i en række tilfælde også biomasse.

Det nye markedsdesign skal skabe tillid hos långivere og investorer, således at eksisterende lån kan omlægges, og så der kan tiltrækkes kapital til investeringer i CCS.

Hans Henrik Lindboe
Partner i Ea Energianalyse

En række analyser peger på, at langt størstedelen af disse investeringer skal være i form af varmepumper, der drives på VE-strøm. Sandsynligvis skal der i gennemsnit investeres for to til tre milliarder kroner årligt i varmepumper de kommende ti til 15 år.

Dette er en voldsom omlægning af varmesektoren fra at være leverandør af varmebunden el til at være indkøber af el produceret ved vind og sol.

Denne udvikling vil kun ske, såfremt varmesektoren har stor tillid til, at der i Danmark vil være rigelige mængder af VE-el til rådighed de kommende 20 – 30 år. Myndighederne har især en afgørende opgave med at skabe gode rammer for udbygning af VE-elektricitet, og gode rammer for transport af VE elektricitet i det kollektive elnet.

Brug for stabilt markedsdesign

Hovedformålet med liberalisering af affaldsforbrænding er effektivt at reducere forbrændingskapaciteten med 30 procent.

En markedsmæssig tilgang kræver sandsynligvis indførelse af forbrændingskvoter eller lignende. Der påhviler de danske myndigheder et stort ansvar med at fremlægge et stabilt markedsdesign.

Det nye markedsdesign skal skabe tillid hos långivere og investorer, således at eksisterende lån kan omlægges, og så der kan tiltrækkes kapital til investeringer i CCS. Samtidig lægges øget pres på omlægning til eldrevne varmepumper i fjernvarmesektoren.

Det kræver tillid til, at der på lang sigt er rigelig og billig VE-elektricitet at købe.