Rådgiver: Vi må ikke opgive blended finance på grund af en enkelt rapport

Af Lasse Møller
Rådgiver i OECD's udviklingsfinansieringsteam

Det seneste års debat om blended finance er både tiltrængt og betimelig. Med verdensmålsdagsordenen og erkendelsen af, at private investeringer vil være nødvendige for at opfylde verdensmålene, er det vigtigt at drøfte ikke alene, hvordan vi mobiliserer mest mulig privat kapital og får investeringerne kanaliseret i retning af bæredygtig udvikling, men også, hvordan investeringerne når ud til de lande og sektorer, der har mest brug for dem.

Men debatten om blended finance, som den er foregået i Danmark, fortjener en nuancering. Vi har ikke nødvendigvis alle de rigtige svar, men vi bør i hvert fald sikre os, at vi får stillet de rigtige spørgsmål. Det ville være ærgerligt, hvis det endte med, at vi skyllede babyen ud med badevandet.

Den kritiske del af den danske debat om blended finance har især hæftet sig ved to forhold; dels mobiliseringsfaktoren, det vil sige hvor meget en offentlig udviklingskrone mobiliserer af private investeringer, og dels det forhold, at blended finance ikke har formået at tiltrække private investeringer til de mindst udviklede lande og til de mest vanskelige sektorer.

Argumentet om mobiliseringsfaktoren
Hvad angår mobiliseringsfaktoren, har både politikere, debattører og forskere henvist til Overseas Development Institute‎s rapport fra april 2019 om blended finance, der konkluderer, at drømmen om at mobilisere billioner til investeringer i verdensmålene via den private sektor er og bliver en drøm.

I gennemsnit har hver udviklingskrone ifølge instituttets analyse mobiliseret 75 øre i udviklingslandene, mens tallet falder til 37 øre, hvis man kigger isoleret på lavindkomstlandene.

Lad os prøve at drøfte, hvordan vi sikrer, at vi får et bedre rammeværk til at måle effekten af blended finance, et rammeværk der også inddrager kvaliteten og de dynamiske effekter af investeringerne. 

Lasse Møller
Udviklingspolitisk rådgiver

Overseas Development Institute‎s rapport er i den danske debat blevet brugt som argument for at opgive blended finance og nytænke, hvordan vi bedst mobiliserer bæredygtige investeringer i udviklingslande via den private sektor.

Det er ærgerligt, at lige netop argumentet om mobiliseringsfaktoren har fået så stor og negativ vægt i den danske debat. Der er nemlig en hel række årsager til, at man bør være forsigtig, når man konkluderer noget på grundlag af, hvor meget privat kapital en offentlig udviklingskrone mobiliserer her og nu.

Giver kun et øjebliksbillede
For det første giver mobiliseringsfaktoren et øjebliksbillede, der ikke siger noget om de dynamiske effekter af at få private investorer trukket med ind på et marked. Hvis private investorer her og nu lægger 37 øre oven i en offentlig udviklingskrone, der for eksempel investeres i et energiprojekt i et lavindkomstland, så siger den information i sig selv ikke noget om, hvad der sker med investeringen over tid.

Kommer der andre investorer længere ude i horisonten? Har de private investorer lært noget, som kan få dem til at investere på egen hånd i fremtiden, eller har de bare lært at undgå visse typer investeringer uden massiv offentlige støtte?

De 37 øre siger heller ikke noget om, hvad der sker på energimarkedet over tid. Formår de private investeringer at udvikle energimarkedet hurtigere, end det ellers ville være sket? Bliver der udviklet nye standarder, der gør det nemmere og mindre risikofyldt for fremtidige private investorer at investere på markedet? Skabes der øget pres på at få reformeret en måske utidssvarende regulering af sektoren?

Blended finance fremhæves (og kritiseres) ofte for at være transaktionsfokuseret og ikke transformerende. Men markedsskabende, dynamiske effekter kan også virke transformerende. Uden at kende de dynamiske effekter af private investeringer på et givent marked er det vanskeligt at vurdere en given mobiliseringsfaktor.

Siger ikke noget om kvaliteten
For det andet siger mobiliseringsfaktoren ikke noget om kvaliteten af investeringerne. Bringer de 37 øre (og mulige fremtidige private investeringer) også ny teknologi, nye kompetencer og nye ideer til markedet?

Hvad vil de dynamiske effekter heraf være? Skaber de 37 øre hårdt tiltrængte kvalitetsarbejdspladser i den private sektor i et land, der er præget af ustabilitet og høj arbejdsløshed? Hvis ikke vi kender noget til kvaliteten og de dynamiske effekter af investeringerne, er det vanskeligt at vurdere, om prisen på én offentlig udviklingskrone for 37 øres private investeringer her og nu på et givent marked er høj eller lav.

For det tredje er mobiliseringsfaktoren vanskelig at fastsætte for en række instrumenter, herunder blandt andet garantier. Analyser har vist, at garantier er særligt velegnede til at mobilisere private investeringer. Men en garanti repræsenterer ikke et flow på samme måde som en konkret investering, og der er (endnu) ikke enighed om, hvordan vi skal sætte værdien – og dermed mobiliseringsfaktoren – af en garanti, som ofte ikke kommer til udbetaling (og som i nogle tilfælde er ufinansieret).

Usikre data
For det fjerde skal man være forsigtig med de data, der ligger til grund for udregninger af mobiliseringsfaktorer, for der er altid udfordringer. Det hænger sammen med, at der findes flere forskellige definitioner af blended finance og flere forskellige måder at opgøre mobiliseringsfaktoren på.

Adgangen til data er endvidere ofte hæmmet af forskellige klausuler om fortrolighed, hvor hensynet til investeringsbeslutninger og forretningsinteresser vægtes højt. Tilsammen betyder dette, at der ikke findes anerkendte data for flere instrumenter (som for eksempel garantier), og at de data, der er til rådighed, er behæftet med usikkerhed.

Overseas Development Institutes analyse er ingen undtagelse. Den bygger på OECD's tal for mobilisering af private investeringer i perioden 2012-2015, men de tal er heller ikke fuldt dækkende. De tal stammer fra indberetninger fra 35 institutioner (ud af 80 adspurgte) og dækker kun udvalgte instrumenter. Det er således information om et begrænset antal instrumenter fra et begrænset antal institutioner.

Overseas Development Institute erkender selv i deres rapport, at opgørelsen bygger på et begrænset og usikkert datagrundlag og ikke er ideel. Tal fra andre kilder, for eksempel EU-Kommissionen, giver helt andre (højere) mobiliseringsfaktorer (uden at det i sig selv er et endegyldigt modargument). Pointen er, at der er mange måder at gøre det op på afhængigt af formål og type, og at de data, der findes i markedet, er behæftet med usikkerhed.

Dilemma: Mobiliseringsfaktor og additionalitet
For det femte er der et dilemma mellem mobiliseringsfaktoren og udviklingskronens additionalitet, det vil sige, hvor stor en forskel udviklingskronen gør. Ville investeringerne være blevet gennemført selv uden den offentlige støtte?

Hvis man kan mobilisere 15-20 private investeringskroner for hver offentlig udviklingskrone, der investeres i et projekt, så er det spørgsmålet, om udviklingskronen overhovedet var nødvendig for at få private investorer med i projektet.

Hvis vi stiller høje krav til mobiliseringsfaktoren, må vi være klar over, at vi alt andet lige vil presse udviklingskronerne i retning af investeringer, som private investorer formentlig selv ville være mere villige til at gennemføre uden offentlig støtte. Det vil have konsekvenser ikke alene for karakteren af investeringerne, men også for hvor investeringerne finder sted.