Forskere: Sådan bliver coronakrisen en gamechanger for offentlig styring

Af Eva Sørensen og Jacob Torfing
Professorer ved Institut for Samfundsvidenskab og Erhverv på RUC. 

Bureaukratiet har vist sig at være ganske effektivt, når det handler om at levere standardløsninger til befolkningen i industrisamfundet.

Problemer defineres, rationelle løsninger udformes, og en hær af fagprofessionelle frontlinjemedarbejdere implementerer løsningerne med udgangspunkt i nøje fastlagte regler.

Det giver tog og post til tiden, men også uddannelsestilbud, sundhedspleje og sociale løsninger, der er klart definerede, og som borgerne kan regne med.

Bureaukratiet er skabelonen for udbygningen af den offentlige sektor fra Anden Verdenskrig og frem.

Mangel på specialiseret viden
Men pludselig sker der noget.

I det spil er der ikke plads til nidkære kontrolfreaks, der vil have alt til at køre efter bureaukratiske regler.

Eva Sørensen og Jacob Torfing
Professorer ved Institut for Samfundsvidenskab og Erhverv på RUC.

Fra engang midt i 1970’erne begynder både planlæggere og forvaltningsforskere at indse, at den offentlige sektor ikke kun skal løse simple problemer gennem offentlige serviceydelser, økonomisk regulering og tilvejebringelse af infrastruktur.

Den skal også håndtere komplekse problemer som negativ social arv, bandekriminalitet og global opvarmning. Det er problemer, som er svære at definere og endnu sværere at løse, fordi de er sammenfiltrede og præget af målkonflikter. Der er også mangel på specialiseret viden.

Anbefalingen har været, at disse såkaldte wicked problems skal løses ved at bringe offentlige og private parter med forskellige erfaringer, ressourcer og idéer sammen i et tværgående samarbejde.

Netværk og partnerskaber afløste derfor i stigende grad de lukkede bureaukratier, som sjældent havde alle de kompetencer og idéer, der skulle bruges for at kunne løse komplekse samfundsproblemer.

Fanget med bukserne nede 
Bedst som vi er ved at lære at løse komplekse problemer gennem samarbejdsdrevet innovation, er vi nu ved at få øjnene op for en ny udfordring i form af en stigende samfundsmæssig turbulens forårsaget af globalisering, ny teknologi og opbrud i de postindustrielle samfund.

Coronakrisen har om noget gjort det klart, at komplekse problemer ikke er statiske. De kommer og går på en uforudsigelig måde. Store problemer med kæmpe samfundsmæssige konsekvenser kommer nærmest ud af det blå, og gang på gang bliver den offentlige sektor fanget med bukserne nede.

For vi kan ikke stå klar med infrastruktur, udstyr og tusindvis af dedikerede og veltrænede offentlige medarbejdere hver gang, der på uforudsigelig vis opstår et nyt stort problem.

Det finansielle marked i Wall Street brød pludseligt sammen, og det skabte en verdensomspændende recession, som kaldte på økonomisk stimulans.

Uden varsel marcherede en million flygtninge op gennem Europa, og det skabte behov for modtagelse, husning, beskyttelse og integration.

En grim cocktail
Et skud ved Krudttønden slog fast, at terroren var kommet til Danmark, og det kaldte på nye antiradikaliseringsindsatser.

Det ene øjeblik var landbruget plaget af tørke og forlangte forbedringer af vandforsyningen, og i det næste øjeblik regnede afgrøderne væk på marken, og det skabte behov for dræningsforanstaltninger.

Sidst men ikke mindst: Efter først at have fået vide at risikoen for udbredelse i Danmark var meget lille, står vi nu midt i en voldsom og dødbringende covid-19-epidemi.

Turbulente problemer er komplekse, uberegnelige og akutte. Det er en grim cocktail. Der er tale om problemer uden kendte løsninger.

De vokser og forsvinder helt uforudsigeligt. Men de skal altid løses her og nu. Der er ikke tid til at nedsætte en kommission.

Robusthed kan tackle turbulens 
Turbulens er ikke som sådan noget nyt. Problemet er bare, at de gammelkendte strategier har spillet fallit. Det synes tydeligt, at vi ikke kan beskytte os eller forsikre os mod turbulens i en global verden.

Foresight har også vist sig at være utilstrækkelig, da sociale, økonomiske og politiske dynamikker er under forandring, og de kan ikke modelleres. Nye problemer er ukendte, indtil de pludselig er der.

Endelig er det ikke længere nok at opbygge resiliens, da den gamle ligevægt ofte hverken er mulig eller attraktiv.

Samfundsvidenskabens bud på en ny strategi, der kan takle turbulens, er robusthed. Vi skal som samfund og offentlig sektor udvikle strategier, der skaber robuste løsninger, som kan skaleres op og ned.

De skal kunne tilpasses efter skiftende situationer, de skal kunne føres i en nye retninger, og så skal det være muligt at udnytte de muligheder, der opstår undervejs.

Nye strategier
Robuste løsningsstrategier er som ræven, der altid har mange udgange af sin hule. Og den tager altid tager bestik af situationen, før den vælger den rette.

Udvikling af robuste strategier som svar på turbulens er et nyt forskningsfelt. Men vi har allerede et bud på strategier, der giver robuste løsninger.

Her er fire eksempler: 

1. Skalering baseret på midlertidig ressourcemobilisering. Den offentlige sektor kan opskalere et standardberedskab ved at trække på reserver, frivillige og brugere. Etablering af en jobbank under coronakrisen, hvor sundhedspersonale under uddannelse eller på pension kan melde sig til at gøre tjeneste i tilfælde af spidsbelastning, er et godt eksempel.

2. Modularisering baseret på opdeling af indsatsen i moduler, som kan revideres, suppleres og anvendes i forskellige kombinationer efter behov, uden at hele pakken foldes ud på en gang. Indsatsen mod covid-19 har eksempelvis kombineret et test- og smittesporingsmodul med et nedluknings- og behandlingsmodul og nu også et kontrolleret åbningsmodul.

3. Udvikling af prototyper som løbende afprøves i praksis og justeres på basis af fælles evaluering. Coronakrisens strategi med social afstand er et eksempel på en prototype. Man vidste ikke, hvordan det ville virke, men man prøvede sig frem og reviderede undervejs.

4. Bricolage, der bruger de forhåndenværende ressourcer, faciliteter og muligheder på nye og uforudsete måder. Et eksempel kunne være Fælledparken i København, der indrettes til covid-19-testningsområde, eller Tivoli, der åbnes for børnehaver med pladsmangel.

Strategierne kan bruges hver for sig, men kan også kombineres, som vi har set det under coronakrisen.

Mere tillid i styringssystemer 
Med coronakrisen og andre former for turbulens som bagtæppe må vi sammen udvikle den offentlige sektors evne til at udvikle robuste modsvar. Forøgelsen af kapaciteten til at udvikle og anvende robuste strategier kræver et nyt styrings-setup.

Vores stive hierarkiske og kontrolfikserede styringssystemer skal åbnes og gøres mere tillidsbaserede, så de giver plads til decentral fleksibilitet, innovation og tilpasning.

Vi skal stole mere på fagprofessionernes kompetencer og kreativitet, og samtidig skal vi insistere på, at de skal samarbejde på tværs om at realisere fælles mål.

Desuden skal de offentlige styringssystemer i endnu højere grad understøtte etablering af et bredt samarbejde med relevante og berørte parter. Udviklingen af robuste strategier er betinget af tværsektorielt samarbejde, som kan bidrage til at skabe innovation og fælles ejerskab.

Samarbejde skal opbygges i hverdagen
Samarbejdet skal etableres ad hoc, når problemet opstår, men arbejdet med at opbygge tillid mellem parterne og villighed til at samarbejde kræver en langsigtet indsats.

Hvis vi samarbejder i hverdagen, er det lettere at gøre det, når det virkelig gælder. Vi skal med andre ord investere i ressourcemobilisering hele tiden. 

Vi skal også gentænke relationen mellem den offentlige sektor og borgerne. Borgernes deltagelse, medvirken og indsats er afgørende for skabelse af robuste løsninger. Derfor må vi holde op med at tænke offentlig styring, som noget, der handler om at udøve magt over borgerne. Robuste løsninger udøver magt med borgerne.

Endelig skal vi gennem reformer og udviklingsarbejde skabe mere fleksible og omstillelige offentlige organisationer og løsninger, som kan forandres og opskaleres efter behov. Flade, modulopbyggede og integrerede organisationer kan lettere opstilles end store tunge hierarkiske organisationer.

Ikke plads til nidkære kontrolfreaks 
Offentlige ledere skal også tænke nyt, hvis de skal bidrage til at øge den offentlige sektors robusthed. Eksempelvis kan de ikke længere forlade på transformationsledelse, hvor de fastlægger, kommunikerer og insisterer på en bestemt vision for opgaveløsningen, hvor der er nøje beskrivelser af missionen.

Når lederne står over for turbulente problemer, ved de netop ikke præcist, hvor skibet skal sejle hen. 

Desuden kan strategien tage en ny retning i morgen. Offentlige ledere er derfor pisket til at gå i dialog med medarbejderne for sammen at finde brugbare løsninger, afprøve dem i praksis og skabe hurtig læring, som kan bruges til at justere kursen.

Udvikling af robuste løsninger på turbulente problemer kræver desuden, at lederne kan operere i usikre omgivelser med begrænset viden om årsager og effekter.

I det spil er der ikke plads til nidkære kontrolfreaks, der vil have alt til at køre efter bureaukratiske regler.

Uundgåelige fejl
Lederne skal befinde sig godt i åbne og usikre omgivelser, hvor målkonflikter er uundgåelige og løsninger noget, der kommer til syne efterhånden.

Ledere skal også være gode til at erkende muligheden for fejl, og i det hele taget skal de se fejl som uundgåelige og som første skridt på vejen mod læring. 

Hr. og fru Perfekt skal bænkes til fordel for ledere, der styrer og leder for at blive klogere af fejltrin og rette til efter behov.

Derfor er evnen til at kommunikere nødvendigheden af et pludseligt kursskifte helt essentiel.

Ledere må indstille sig på, at mål og midler skifter undervejs, og at deres opgave er at kommunikere sådanne skift på en klar og troværdig måde til omgivelserne.