Efter 10 år med inklusionslov: Besparelsen er væk, og børnene er tilbage i specialtilbud

Ti års arbejde for at fastholde flere børn med særlige behov i den almindelige skoleundervisning er slået tilbage til start.

Med den såkaldte inklusionslov fra 2013 skulle færre børn undervises i specialtilbud uden for de almindelige skoleklasser. Samtidig skulle kommunerne spare penge på specialskoler, som kunne komme resten af folkeskolen til gavn.

Det var også, hvad der skete i årene umiddelbart efter lovændringen, men i dag ser begge dele ud til at være slået fejl.

Ikke blot er andelen af elever, der modtager specialundervisning nu større end i årene før inklusionsloven. Også kommunernes udgifter til specialskoler er tæt på at være tilbage på samme niveau, viser en opgørelse, som Altinget har lavet.

Det skal blandt andet ses i lyset af, at den nationale målsætning om inklusion af 96 procent af eleverne blev afskaffet i 2016.

”Da måltallet forsvandt, fik vi pludselig nogle kommunalpolitikere, som i højere grad skal stå på mål for indimellem særdeles svære beslutninger om inklusion og ikke kan pege ansvaret et andet sted hen,” siger Thyge Tegtmejer, der er seniorforsker ved Vive.

Uden en national målsætning har det været op til kommunerne selv at beslutte, hvor mange eller få elever man vil inkludere.

'Større segregering end nogensinde'

Som en blandt flere øvrige faktorer peger Thyge Tegtmejer på en "eskalerende stigning" i diagnoser blandt børn og unge.

Det er samme forhold professor emeritus Niels Egelund nævner, når han skal forklare udviklingen.

Han var selv med til at sætte målsætningen om 96 procent inklusion på dagsordenen i 2010 og var i det hele taget central figur i politiske debat frem mod inklusionslovens vedtagelse i 2012.

”Efter måltallet blev sløjfet, så begyndte segregeringen igen at stige og er nu større, end den nogensinde har været. Og i samme periode er antallet af børn med diagnoser nærmest eksploderet,” siger Niels Egelund.

Ifølge tal fra både KL samt Børne- og Undervisningsministeriet, så gik det i den forventede retning med inklusionen af elever med særlige behov i årene efter indførelsen af inklusionsloven og 96-procent-målet.

I skoleåret 2015-16 var man tæt på at nå det, men siden da er udviklingen mere end rullet tilbage. Samme mønster genfinder man, når man ser på kommunernes udgifter til specialundervisning.

Med til tallene hører, at udviklingen i udgifterne til specialundervisning kun dækker over kommunernes udgifter til egentlige specialskoler og ikke til specialklasser i folkeskoleregi.

Sætter skoleledere i dilemma

Ifølge tal fra Danmarks Statistik udvikler andelen af elever i specialklasser sig ud fra nogenlunde samme u-formede mønster. I 2011 galt det for 3,3 procent af folkeskolernes elever, i 2016 for 2,7 procent og i 2021 for 3,5 procent.

Thyge Tegtmejer peger på, at reformen fra 2013 både havde en vis effekt, men også endte med at blive meget udskældt. Blandt andet fordi man fra kommunernes side var hurtige til at sende ansvaret for indimellem upopulære beslutninger videre til de nationale politikere.

Nu har man omvendt en tendens i kommunerne, hvor ansvaret i stigende grad lægges ned på den enkelte skole og skoleleder ved at etablere en økonomistyring, der gør skolens budget direkte afhængige af, hvor mange elever som kommer i specialtilbud.

Det gælder ifølge en undersøgelse foretaget af Vive nu i over halvdelen af landets kommuner.

”Så er det skolelederen, der indimellem kommer til at sidde med nogle særdeles vanskelige dilemmaer og afvejninger mellem hensynet til nogle særlige undervisningsmæssige behov hos et mindre antal elever på den ene side og så hensynet til at drive en velfungerende almenskolen og løfte det brede spektrum af elever på den anden side,” siger Thyge Tegtmejer.

Skoler risikerer nedadgående spiral

Ifølge en nylig undersøgelse han har gennemført med kollegaer fra Vive er det ikke ualmindeligt, at ”segregeringspresset” kan blive så højt, at man på skolerne har måttet spare på ting som to-lærertimer og holddelingstimer.

Altså netop nogle af de ting, som skal være med til at en tidlig indsats i forhold til elever med særlige behov.

”Så risikerer man, at skolerne bliver fanget i en nedadgående spiral, fordi mulighederne for de forebyggende indsatser forvitrer i almenskolen – og at man bare kan sidde og vente på, at elevernes udfordringer kommer så højt op på skalaen, at de også bliver segregeret til et andet tilbud. Og det er jo en meget uheldig situation,” siger han.

Odsherred er ifølge en benchmarkinganalyse fra Indenrigsministeriet en af de kommuner i landet, som har den højeste andel af elever, som går i specialtilbud.

Ifølge analyse faldt niveauet lidt i årene efter inklusionsloven, men siden 2016 har kurven igen været opadgående. Og nu prøver man også her at vende udviklingen ved at lægge skabe økonomiske incitamenter for den enkelte folkeskole til at undgå specialtilbud.

Odsherred vil knække kurven

”Vi taler ikke om, at alle børn skal inkluderes. Men rigtig mange ekskluderes lige nu, og den ’mildere’ del af dem vil vi gerne have, at man gør det bedre med i folkeskolen. Og det ser faktisk ud til, at det lykkes,” siger Hanne Pigonska (V), der både er lærer og formand for kommunens børne-, unge- og undervisningsudvalg.

Mere konkret har man i Odsherred Kommune siden 2021 fordelt den centrale pulje til specialundervisning ud på de enkelte skoler. Skolen bliver så trukket for 150.000 kroner for hvert barn fra skoledistriktet, der går i specialtilbud. Over de kommende år stiger beløbet til 200.000.

Aktuelt overvejer man ifølge Hanne Pigonska at justere modellen lidt, så elever, der aldrig har gået i folkeskolen, ikke længere indgår i ordningen.

Men indtil videre har effekten ifølge udvalgsformanden været, at folkeskolerne er begyndt at oprette nye 'mellemformer' i undervisningen målrettet elever med særlige behov.

”Det er en langsom og stille proces. Men hvis vi lader folkeskolerne få hånd om de midler, vi ellers bruger til segregerede tilbud, så kan de faktisk gøre det godt og måske endda bedre end de specialiserede tilbud. Lige nu er tallet for eksklusion så højt både hos os, men også på landsplan, at det ikke giver nogen mening,” siger Hanne Pigonska.

Ifølge Niels Egelund kan udviklingen på inklusionsområdet ikke ses uafhængigt af, hvad der ellers skete med folkeskolerne i årene fra 2013 og frem.

En dårlig reformcocktail

Ikke mindst folkeskolereformen fra 2014 var med til at fjerne fokus fra arbejdet med at fastholde flere elever i normalklasserne.

”Det er klart, at folkeskolereformen samtidig med inklusionsloven ikke var den bedste cocktail, man kunne forestille sig. Samtidig kan man ikke se bort fra, at der også var et ønske om at spare. Så der var meget modvind i den her periode,” siger Niels Egelund.

Mens en folkeskoleelev typisk koster mellem 50.000 og 80.000 kroner om året, så er den tilsvarende udgift for en elev i en specialskole om mod 450.000 kroner.

Thyge Tegtmejer er enig i, at besparelser i hvert fald i nogen kommuner, har fyldt meget. Og at en ikke vellykket inklusionen af elever med særlige behov nogle steder kan have skubbet forældre til at flytte deres barn til en privat- eller friskole.

”Der var nogle kommuner, hvor de gik vældig hårdhændet til værks og nedlagde en meget stor del af deres specialtilbud og tilbageførte mange elever med særlige behov til almenskolen, uden at have forberedt den øvelse specielt godt,” siger han og fortsætter:

”Det er klart, at det er en vigtig del af baggrunden for nogle af de meget uheldige sager, der var, hvor både børn, lærere og pædagoger i almenskolen kom voldsomt i klemme, og hvor nogle forældre til de øvrige børn i klassen selvfølgelig har reageret på det.”

Forældrepres for diagnoser

Ifølge begge forskere var nedgangen i specialundervisningen fra 2013 til 2015/16 et bevis på, at det er muligt at ændre den generelle stigning i udskillelsen af elever med særlige behov, som har stået på siden 1990’erne.

Men det viser også, at det er en svær opgave, som ikke er blevet lettere af mere generelle strømninger omkring en stigende grad af psykiatrisk diagnosticering af børn.

Når de så står der med en diagnose i hånden, så er det altså meget svært for kommunen at sige, at der ikke skal gives noget.

Niels Egelund
Professor emeritus

På bare ti år fra 2010 til 2020 er andelen af 9. klasses elever, som har en eller flere diagnoser, steget fra otte til godt 12 procent – altså en forøgelse på omkring 50 procent.

En undersøgelse Niels Egelund har gennemført med en forskerkollega i en konkret kommune, gjorde det klart for ham, at forældre har været med til at skubbe på den udvikling.

”Der var det blevet sådan - og sådan er det nok også flere steder - at når forældrene ikke mener, at skolesystemet gør nok, så går de til deres praktiserende læge og så videre til måske børnepsykiatrien. Og når de så står der med en diagnose i hånden, så er det altså meget svært for kommunen at sige, at der ikke skal gives noget,” siger Niels Egelund.

Psykiatriske proceskategorier

Det er ikke kun forældre, der i deres ønske om at sikre deres barn det rette undervisningstilbud, kan have en tendens til at presse på for at få en psykiatrisk udredning.

Også skolesystemet er indrettet på en måde, som understøtter den udvikling, lyder det fra Thyge Tegtmejer.

Han har selv været med til at foretage undersøgelser, der viser, at diagnoser spiller en central rolle, når de kommunale visitationsudvalg tildeler specialundervisning.

Det skyldes blandt andet, at langt hovedparten af kommunerne ifølge ham har organiseret deres specialtilbud efter diagnose.

”Man bruger stadig de psykiatriske diagnoser som en form for proceskategorier og efterspørger dem, når der skal træffes beslutning om, hvilket tilbud et barn skal visiteres til. Så længe man gør det, vil der også være en forventning om, at elever skal være udredt for at komme i betragtning til et specialundervisningstilbud,” siger Thyge Tegtmejer.

Både han og Niels Egelund peger imidlertid på, at der ikke er tale om et særligt dansk fænomen.

Samme udvikling i andre lande

Også i andre lande i Europa oplever man en stigende udbredelse af diagnoser blandt børn og unge parallelt med et stigende pres for specialundervisning.

”Der er nogle ting, som er bredere tendenser i vores kultur de her år, hvor man både som forældre, men også som skolesystem er hurtigere til at kigge i retning af psykiatrien, hvis man har et barn eller en elev, som mistrives – så bliver løsningen i de her år hurtigere at søge efter en forståelsesramme på psykiatriske præmisser, end det var for 10 år siden,” siger Thyge Tegtmejer.

Så bliver løsningen i de her år hurtigere at søge efter en forståelsesramme på psykiatriske præmisser, end det var for 10 år siden.

Thyge Tegtmejer
Seniorforsker ved Vive

For at håndtere den situation er det ifølge forskerne derfor centralt, at lærere og pædagoger i folkeskolen får stærkere kompetencer til at kunne håndtere børn med særlige undervisningsbehov.

Noget over halvdelen af lærerne i en undersøgelse, Vive har foretaget, siger, at de i nogen grad eller i høj grad mangler.

Ifølge Niels Egelund venter der i hvert fald en fortsat stor opgave politisk såvel som fagligt i forhold til at igen at få dæmmet for udskillelsen af elever med særlige behov.

”De her specialtilbud er jo dyrere. Og det ville være dejligt, hvis man kunne finde nogle løsninger, sådan at færre elever bliver udskilt, eller flere kan blive i det normale miljø med noget støtte. Det ville være at foretrække," siger Niels Egelund.