Forsker: Fattigdomskriteriet er ikke længere afgørende i valget af partnerlande

Er der gået indenrigspolitik i udviklingspolitikken, spørger Altinget. Spørgsmålet lyder simpelt, men svaret er tricky, for der har altid været indenrigspolitiske drivkræfter i udviklingspolitikken. Den ligger nemlig midt i krydsfeltet mellem indenrigs-, udenrigs-, og særligt efter 2001, også sikkerhedspolitik.

Hvis man vil komme svaret nærmere, er valget af modtagerlande et godt sted at zoome ind, fordi vi må begrunde, hvor vi sender pengene hen. Her har mange hensyn historisk set haft betydning.

Sprog har spillet en rolle, for det er lettere at arbejde i lande, hvor der bliver snakket engelsk. Forskere og andre bistandsaktører har også peget på hensyn til erhvervsliv og fagbevægelse i landevalget.

Hvis man vil komme svaret nærmere, er valget af modtagerlande et godt sted at zoome ind, fordi vi må begrunde, hvor vi sender pengene hen.

Anne Mette Kjær
Professor og forsker i udviklingsbistand

Senere er kriterier som god regeringsførelse kommet til, fordi bistanden har størst effekt i lande med relativt velfungerende institutioner. Men målsætningen om fattigdomsbekæmpelse har stået centralt.

Som Dansk udviklingspolitiks historie (2008) formulerer det, har fattigdomsmålsætningen "stået klippefast i formuleringerne af dansk udviklingspolitik. Den var og er den primære drivkraft (...) og stod øverst i alle centrale strategier og dokumenter."  

Fattigdomsmålsætningen var med til at give Danmark et godt ry internationalt og sammen med den generøse bistand var den med til at gøre os kendt som en ’human internationalist’, som den amerikanske forsker Carol Lancaster påpegede.

International socialdemokratisme
Vi fik international anerkendelse og respekt, noget der er svært at opnå for et lille land. Derfor kan selv fattigdomsmålsætningen delvis tolkes som et hensyn - om end ikke til indenrigspolitiske interesser - så i hvert fald til en national interesse i at have et godt ry.

Men Lancaster understreger også, at for at forklare hvorfor det kun var Danmark, Norge og Sverige, og ikke andre små lande, der var generøse med bistanden og gav den til de fattigste lande, måtte man også se på den skandinaviske velfærdsstat.

I Danmark var idéen om statens fordelingspolitik udbredt og forestillingen om lighed almindeligt accepteret. Derfor gav det også god mening for de fleste danskere at udbrede denne tanke globalt. En international socialdemokratisme.

Fattigdom først
Kriterierne for landevalg var ikke altid eksplicitte, men fattigdomsmålsætningen stod centralt i de fire traditionelle samarbejdslande: Indien, Kenya, Bangladesh og Tanzania.

Siden kom mange flere til. Så mange, at man i slutningen af 1980'erne besluttede sig til at skære antallet ned fra 66 til cirka 20 såkaldte programsamarbejdslande. Den vigtigste begrundelse var, at effektiv bistand kræver indsigt og forståelse for udviklingsproblemer i et givet land.

Den daværende styrelsesformand, socialdemokraten Christian Kelm-Hansen, arbejdede sammen med Udenrigsministeriet og ordførerne om at udvikle nogle kriterier for dette partnervalg.

Her kom fattigdom igen først: Der skulle være et behov, og grænsen blev sat til 1290 dollars per indbygger om året. Herefter kom hensyn til hvilke andre donorer, der var til stede, om der var kapacitet til at modtage bistanden, om der var muligheder for at fremme en bæredygtig udvikling, menneskerettigheder og kvinders placering.

Nederst på listen sneg også hensyn til det danske erhvervsliv sig ind. Altså et hensyn til danske interesser, men bestemt ikke et, der havde førsteprioritet.

Over en årrække i starten af 1990'erne blev programlandene efterhånden udvalgt og inkluderede - ud over de fire traditionelle - blandt andet også Bhutan, Nepal, Ghana, Uganda, Zimbabwe, Zambia, Benin, Bolivia, Burkina Faso, Eritrea, og Malawi.

Sikkerhed og terror
Efter 2001 blev særlig sikkerhed og terror centralt. Afghanistan blev som bekendt en stor (og i perioder den største) modtager af dansk udviklingsbistand. Men hensynet til, hvor bistanden bedst kunne nå målet om udvikling og fattigdomsbekæmpelse, spillede fortsat en rolle.

Da Anders Fogh Rasmussen-regeringen tiltrådte og skar bistanden med 1,5 milliarder kroner, blev det Malawi, Eritrea og Zimbabwe, der røg. De to sidstnævnte kan siges ikke at leve op til kriterierne om god regeringsførelse, for der var stigende repression og politisk korruption i begge disse lande.

I 2005 viste en Verdensbanksanalyse, at Danmark lå helt i front i konkurrencen om at leve op til kriterierne om mulighed for effektiv bistand (stabilitet og god regeringsførelse) og behov (fattigdom). Bistanden blev faset ud i lande, der bevægede sig ud af lavindkomstgruppen - og derfor ikke længere levede op til fattigdomskriteriet - som for eksempel Bhutan, Vietnam og senere Ghana.

Et bredere fattigdomsbegreb
I 2010'erne er der kommet endnu flere kriterier til, når vi skal vurdere, hvor vi skal sende bistanden hen, noget denne forfatter har analyseret andetsteds.

Migration er, særligt efter 2015, blevet et centralt fokus. I den udviklingspolitiske strategi, der blev vedtaget i 2016, Verden 2030, var fattigdomsmålsætningen blevet nedtonet. Det at fremme bæredygtig udvikling var ikke kun et mål i sig selv, men også et middel til samtidigt at "imødegå trusler mod vores egen sikkerhed og levevis, skabe afsæt for handel, økonomisk diplomati og kommercielle interesser."

Strategien vil gøre op med de multilaterale udviklingsbankers "klassiske landedefinerede fattigdomsbegreb således, at der hurtigt og fleksibelt kan sættes ind, også i mellemindkomst lande, hvis økonomier er under alvorligt pres i perioder på grund af flygtningestrømme, naturkatastrofer eller andet". Et sådant bredere fattigdomsbegreb gør det muligt at sætte ind i nærområderne, hvorfra flygtningene kommer.

Kriterierne for landevalg er i 2021 uklare. Alt tyder på, at vi er på vej tilbage til at være i et større antal lande.

Anne Mette Kjær
Professor og forsker i udviklingsbistand

Migration 
Antallet af partnerlande blev da også yderligere skåret ned i denne periode. Zambia, Benin, og senere Bolivia, Nepal og Mozambique røg i svinget. Og lande med nærområder begyndte at modtage en større andel af bistanden, som Syrien, Tyrkiet, eller Marokko.

Denne tendens er som bekendt fortsat under den nuværende regering. I den seneste strategi, ’Fælles om Verden’, har fattigdomsreduktion fået en mere central plads igen men nævnes dog mest i sammenhæng med irregulær migration.

Der er større fokus på skrøbelige stater i Afrikas Horn og Sahel-områderne. De eksisterende såkaldte ’udvidede partnerskaber’ skal "omlægges til et større fokus på irregulær migration og nærområdeindsatser, som i fx Ethiopien og Uganda".

Et nyt kriterium er blevet tilføjet, nemlig at vi ikke vil samarbejde med lande, som ikke vil tilbagetage flygtninge.

Kriterierne er uklare
Men går fattigdomsorienteringen og fokusset på skrøbelige stater ikke fint hånd i hånd? Jo til dels, for ny undersøgelser viser, at de fleste fattige bor i skrøbelige stater. Men vurderet ud fra fattigdomskriteriet kunne Malawi og Mozambique ligeså vel være forblevet partnerlande.

Her er fattigdommen større end i nogle af de skrøbelige lande. Samtidig er sandsynligheden for at bistanden virker højere, hvor der er stabilitet. Endelig indhenter vi vigtig erfaring om udviklingssamarbejdet og fattigdomsreduktion ’on the ground’ i disse lande.

En erfaring, der er brug for, når mere langsigtede udviklingsindsatser skal kombineres med det humanitære arbejde i det, der så fint hedder Hum-Dev nexus. Med andre ord er udviklingserfaringer nødvendige - også for en effektiv humanitær bistand.

Så set ud fra et udviklings- og fattigdomsperspektiv vil en god blanding af skrøbelige og stabile fattige lande være optimal. Kriterierne for landevalg er i 2021 uklare. Alt tyder på, at vi er på vej tilbage til at være i et større antal lande.

Begrundelsen for at have færre fokuslande, nemlig effektivitetshensynet, ser jeg ikke længere anvendt. Jeg ser heller ikke klima anvendt som kriterie, for så skulle mere bistand være gået til landene i det sydlige Afrika, som bliver hårdest ramt af klimaforandringer.

Landevalg, foretaget ud fra placeringen af transitruter, vilje til at tilbagetage flygtninge eller nærområder, er ikke foretaget ud fra fattigdomskriteriet - men snarere ud fra netop indenrigspolitiske hensyn. Og det har vi ikke set før i samme omfang.