Vismændene om klimaplan: De billigste CO2-reduktioner bør foretages først

Af Michael Svarer, Lars Gårn Hansen, Carl-Johan Dalgaard og Torben Tranæs
Formandskabet for De Økonomiske Råd

I efteråret forhandles om en ny klimaplan. Her skal det besluttes, hvordan Danmark skal opnå sit 2030-mål for ikke-kvotesektoren. Derudover vil klimaplanen formentlig også udstikke mål for den mere langsigtede politik for reduktionen af drivhusgasser frem mod 2050.

Listen over, hvad der gør det dyrt at mindske udledningen af drivhusgasser fra Danmark, er lang, men nogle af de vigtigste elementer er at:

• undtage en stor gruppe af forurenere af drivhusgasser fra regulering selv om de kan foretage billige reduktioner
• få de resterende forurenere til at reducere meget, selvom det er dyrt
• indføre bindende mål om brug af bestemte teknologier, og bindende mål for reduktioner i forskellige delsektorer
• indføre overlappende målsætninger og virkemidler, som kun indirekte er knyttet til udledningen af drivhusgasser

Historisk set har dansk og europæisk klimapolitik indeholdt mange af disse elementer, og det har uden tvivl gjort det dyrere end nødvendigt at mindske Danmarks udledning af drivhusgasser.

Hvis det skal undgås fremover, vil det være en fordel konsekvent at foretage de billigste drivhusgasreduktioner først. Gør man det, bliver det ud fra en samfundsøkonomisk betragtning en forholdsvis overkommelig opgave at opfylde reduktionskravet for drivhusgasser frem mod 2030.

Billige reduktionsmuligheder i landbrug og byggeri
Vores analyser fra den seneste miljøøkonomiske rapport, som udkom i foråret 2018, viser netop dette potentiale. Her analyserede vi de samfundsøkonomiske effekter ved at opnå den reduktion af udledningen af drivhusgasser i 2030, som Danmark har aftalt med EU. Reduktionerne skal finde sted i den såkaldte ikke-kvotesektor, som populært sagt består af biler, bønder og boliger. Vi så især på omkostningerne ved at reducere udledningen fra landbruget og personbilerne, som i dag tegner sig for cirka halvdelen af drivhusgasserne i ikke-kvotesektoren.

Der er samfundsøkonomisk billige muligheder for at begrænse udledningen af drivhusgasser i landbruget, som ikke er reguleret i forvejen.

Formandskabet for De Økonomiske Råd

Der er i dag ikke nogen direkte regulering af landbrugets udledninger af drivhusgasser, mens der er en række forskellige afgifter på brændstof og personbiler, som allerede giver et betydeligt incitament til at mindske udledningen af CO₂ fra personbiler.

Det er derfor ikke overraskende, at der er samfundsøkonomisk billige muligheder for at begrænse udledningen af drivhusgasser i landbruget, som ikke er reguleret i forvejen.

Ligeledes peger rapporten på, at der også er billige reduktioner at hente i boliger og andre ikke-kvoteomfattede erhverv. Til gengæld viser vores beregninger, at det er dyrt at opnå yderlige reduktioner af CO₂ fra personbiler, hvor der i forvejen er mange incitamenter til at mindske udledningen.

Vores analyser tyder samlet på, at det er en overkommelig opgave at opnå en tilstrækkelig reduktion i udledningen i ikke-kvotesektoren i 2030. Hvis reduktionerne foretages, hvor det er billigst, vil der faktisk være en samfundsøkonomisk årlig gevinst på 0,4 milliarder kroner.

Det kan blive dyrt
At der ligefrem er en gevinst – i stedet for en omkostning – skyldes, at der er en række ekstra miljøgevinster forbundet med reduktion af drivhusgasser i blandt andet landbruget, da en reduktion i udledningen af drivhusgasser også vil mindske landbrugets udledning af kvælstof og ammoniak.

De samfundsøkonomiske effekter afhænger af, hvordan man vælger at reducere udledningen af drivhusgasser. Hvis man ikke konsekvent går efter de billigste reduktioner, kan det blive dyrt at mindske udledningen i 2030.

Som regneeksempel har vi opgjort de samfundsøkonomiske omkostninger, hvis alle dele af ikke-kvotesektoren pålægges lige store reduktioner i forhold til deres nuværende udledning af drivhusgasser. I det tilfælde vil der være en samfundsøkonomisk omkostning – i stedet for en gevinst – på 0,8 milliarder kroner per år. Det skyldes, at det er dyrt at pålægge personbiler udledningsreduktioner, ud over hvad de eksisterende afgifter og regler giver tilskyndelse til.

Landbrugets udledninger kan reguleres ved afgifter
Reguleringen af landbrugets udledning kan ske ved en afgift på de landbrugsaktiviteter, som forårsager udledning af drivhusgasser. Det er for eksempel afgifter på køer og brug af gødning. På den anden side kan der gives afgiftsrabat for tiltag, der reducerer udledningerne. Der er flere fordele ved at bruge sådan et afgiftssystem til regulering.

For det første giver det landmændene en tilskyndelse til at nedbringe deres udledning af drivhusgasser så billigt som muligt. Afgiften hjælper også forbrugerne til at træffe klimavenlige valg, da den vil øge prisen på kød, som genererer en stor klimabelastning.

For det andet sikrer systemet med afgift og rabatter, at den enkelte landmand selv kan vurdere, om det kan betale sig at indføre forskellige teknologier, der begrænser udledningerne. Det kunne eksempelvis være teknologi til håndtering af gyllen. De enkelte landmænd må formodes at vide mere om, hvad der bedst kan betale sig på deres bedrift end de offentlige myndigheder. Derfor vil det generelt gøre det samfundsøkonomisk dyrere, hvis man fra centralt hold tvinger alle landmænd til at bruge bestemte tiltag og teknologier.

Hvis der er et politisk ønske om at holde landmændene skadesløse, kan dette gøres ved, at provenuet fra afgifterne gives tilbage til landbruget på en måde, som ikke modvirker incitamentet til at reducere udledningen af drivhusgasser.    

Konkret formulering af mål vigtig
Den nye klimaplan kommer formentlig også til at indeholde langsigtede mål for klimapolitikken frem mod 2050. I dag er der i kraft af klimaloven fra 2014 et mål om, at Danmark skal være et "lavemissionssamfund" i 2050 med en energiforsyning baseret på vedvarende energi. Ofte tolkes dette som en målsætning om fossilfrihed i 2050. Det er fra forskellig side blevet foreslået, at Danmark i stedet skal være fossilfri i 2040 eller 2045, samt at der skal være specifikke delmål for anvendelsen af bestemte teknologier (for eksempel antallet af elbiler).

Hvor hurtigt Danmark skal reducere sin udledning af drivhusgasser er grundlæggende et politisk spørgsmål. Det har imidlertid stor betydning, hvordan den langsigtede målsætning præcist formuleres. Hvis målet formuleres som fossilfrihed, omfatter det således ikke udledningerne af drivhusgasser fra landbruget. Det vil give en risiko for, at landbrugets udledninger ikke reguleres i tilstrækkelig grad. Det vil øge omkostningen ved klimapolitik. Det er derfor samfundsøkonomisk hensigtsmæssigt, at de langsigtede mål formuleres, så det omfatter alle drivhusgasser.  

Ud fra en samfundsøkonomisk betragtning er det ikke en uoverkommelig opgave at mindske udledningen af drivhusgasser. På den korte bane er der formentlig en gevinst, da der samtidig kan opnås en forbedring af for eksempel vandmiljøet. Det forudsætter imidlertid, at de billigste reduktioner af klimagasser prioriteres. Det medfører, at landbrugets udledning af drivhusgasser indgår i den fremtidige regulering på lige fod med CO₂ fra boliger og andre ikke-kvoteomfattede erhverv.

Endvidere må det forventes at fordyre reduktionen af drivhusgasser, hvis der indføres separate delmål om brug af bestemte teknologier frem for teknologineutrale tiltag.