Professor: Tilvalgsordning kræver fuld afgivelse af suverænitet

RETSFORBEHOLD: Den politiske aftale om at erstatte retsforbeholdet med en tilvalgsordning kræver, at Danmark afgiver suverænitet på alle de områder, forbeholdet dækker. Også asyl- og indvandrerpolitikken, siger professor med speciale i grundlovsforhold.

Grundloven kræver, at Danmark overdrager suverænitet til EU for alle de områder, hvor en kommende tilvalgsordning på retsområdet skal kunne benyttes.
Grundloven kræver, at Danmark overdrager suverænitet til EU for alle de områder, hvor en kommende tilvalgsordning på retsområdet skal kunne benyttes.Foto: sa.dk
Kim Rosenkilde

Man kan ikke være halvt gravid. Enten er man det, eller også er man det ikke. På samme måde forholder det sig med national suverænitet efter den danske Grundlovs §20.

Fakta
Grundlovens § 20 

Stk. 1. 
Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde. 

Stk. 2. 
Til vedtagelse af lovforslag herom kræves er flertal på fem sjettedele af folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke, men dog det til vedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige flertal, og opretholder regeringen forslaget, forelægges det folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de for folkeafstemninger i § 42 fastsatte regler. 

Kilde: Danmarks Riges Grundlov

Enten har vi suverænitet, eller også har vi det ikke. Derfor skurer det noget i ørerne på juraprofessor Peter Pagh fra Københavns Universitet, når et stort politisk flertal på Christiansborg vil gøre op med retsforbeholdet og samtidig sikre dansk selvbestemmelse på blandt andet udlændingeområdet ved at erstatte forbeholdet med en såkaldt tilvalgsordning.

Særligt når det sker med henvisning til en lignende ordning i Irland og Storbritannien. Til forskel fra de to lande forhindrer den danske grundlovs §20 nemlig, at de danske folketingspolitikere fra sag til sag kan vælge, om Danmark skal være omfattet af det overnationale samarbejde eller ej.

Enten er en kompetence på et område overladt til EU, eller også er den ikke overladt. Og hvis en kompetence overlades, skal det ske efter proceduren i § 20, det vil sige med fem-sjettedel flertal i Folketinget eller folkeafstemning.

Jeg synes i den grad, at det her bliver oversolgt.

Peter Pagh
Professor dr. jur. ved Københavns Universitet

”En tilvalgsmodel indbefatter, at man siger ja til at afgive suveræniteten på alle områder, der er omfattet. Som den politiske aftale ser ud, smider man derfor hele det retslige samarbejde på bordet til en folkeafstemning,” siger Peter Pagh.

Kreativ grundlovs-fortolkning

Det vil skabe en særegen situation, hvor den danske befolkning statsretligt har afgivet suveræniteten på området, men hvor ”pakken ikke er modtaget” EU-retligt, som Peter Pagh udtrykker det.

Det danske retsforbehold med alle dets undtagelser i forhold til asyl- og indvandrerpolitik, politiefterforskning og strafferetligt samarbejde vil på den måde være en saga blot. I stedet vil de danske undtagelser blive forankret i EU's Lissabon-traktat og være af ren politisk karakter.

Forstået på den måde er den politiske aftale om en tilvalgsordning udelukkende en erklæring fra et flertal i Folketinget om, at de lover vælgerne ikke at overlade EU alle de beføjelser, som folkeafstemningen reelt giver hjemmel til.

”Det er jo ikke lige det, der er tanken med grundlovens §20. Men det er den kreative fortolkning, man anlægger. Og man kan ikke med sikkerhed sige, at det er forkert. Men jeg ved ikke, hvordan man vil forklare borgerne det, for formelt skal vi jo stemme om, at vi overlader det hele til EU. Og så ligger der så en politisk aftale nedenunder,” siger Peter Pagh.

Den samme grundlæggende enten-eller-problemstilling i forhold til suverænitet gjorde nu afdøde juraprofessor Henrik Zahle allerede opmærksom på i forbindelse med afstemningen om Maastricht-traktaten i 1992.

Dengang som nu er det et kildent punkt for de politikere, der gerne vil intensivere Danmarks deltagelse i EU-samarbejdet, men som også ved, at afgivelse af suverænitet er noget, som mange danskere er principielt skeptiske over for.

Send undtagelser til afstemning

Peter Pagh har imidlertid fortsat svært ved at forstå, hvorfor man vælger at præsentere en tilvalgsmodel, hvor man som udgangspunkt skal afgive den fulde suverænitet som en løsning.

Han mener, at man ville komme bedre ud af det, hvis man i forbindelse med folkeafstemningen valgte, hvilke dele af retsforbeholdet man vil forkaste, og hvilke dele man vil beholde. Danmark kan godt vælge at overdrage suverænitet på det politimæssige samarbejde, men ikke asylområdet.

Det skal blot fremgå af den tiltrædelseslov, der sendes til afstemning, hvilke punkter i det traktatfæstede samarbejde på retsområdet vi ønsker at deltage i.

”Konstruktionen er grundlæggende ret enkel. Vi skal bare sige, hvad vi vil have ud. Så i stedet for at tage hele den fjerde brik i Edingburgh-aftalen ud, så tager man en del ud og overgiver suverænitet der. Det forekommer mig at være det mest logiske i forhold til det, man argumenterer for,” siger Peter Pagh.

Af den politiske aftale om at udskifte retsforbeholdet med en tilvalgsordning fremgår det, at partierne bag giver hinanden vetoret i forhold til at tiltræde retsakter om asyl og indvandring.

Samtidig er partierne dog på forhånd enige om at tiltræde Dublin III-forordningen, som blandt andet medfører, at asylansøgere skal have behandlet deres sag i det første land i EU, de kommer til. Og Eurodac-forodningen, som danner grundlaget for EU's database med asylansøgeres fingeraftryk.

Det komplicerer billedet i forhold til at fastholde retsforbeholdet for asyl og indvandring generelt.

Tilvalg oversælges

Af aftaleteksten fremgår det også, at Danmark med en tilvalgsordning selv kan vælge, hvilke af Kommissionens lovforslag vi skal være med i. Også når det gælder ny lovgivning på områder, hvor Danmark allerede deltager.

Som Peter Pagh ser det, er regeringen og de øvrige aftalepartier imidlertid faretruende tæt på at stikke vælgerne blår i øjnene, når de på den måde fremstiller en tilvalgsordning, som en buffet, hvor man kan vælge til og fra efter forgodtbefindende.

”Hvis vi bruger opt in-modellen, så skal vi, når et forslag til en ændring af en forordning eller en retsakt fremsættes, sige, om vi vil være med eller ej. Siger vi ja, så er vi inde, uden at vide, hvad resultatet af de efterfølgende forhandlinger bliver. Og så fanger bordet,” siger Peter Pagh.

Den risiko kan man komme uden om ved at vente med at tage stilling til, om man vil være med eller ej, til de øvrige lande er blevet enige og har stemt. Det fremgår også af den politiske aftaletekst.

Men så frasiger Danmark sig samtidig muligheden for at påvirke udformningen af de nye regler.

”Jeg synes i den grad, at det her bliver oversolgt. Hvis man vælger at lurepasse, så er det selvfølgelig rigtigt, at man ikke siger ja til noget, man ikke ønsker. Det kan jo være fornuftigt nok. Men man skal ikke fremstille det som om, at Danmark kommer til fuldstændig at kunne sortere sin egen buket. Det kan vi selvfølgelig ikke,” siger Peter Pagh.

Dokumentation

Politisk aftale om at erstatte retsforbehold med tilvalgsordning

1. Regeringen udskriver en folkeafstemning om omdannelse af retsforbeholdet til en tilvalgsordning efter det kommende folketingsvalg. Folkeafstemningen skal afholdes senest i første kvartal 2016. 

2. Tilvalgsordningen skal sikre, at Danmark fortsat kan deltage fuldt ud i det europæiske politisamarbejde (Europol).

3. Den danske udlændingepolitik skal fortsat fastlægges i Danmark. Det indebærer, at aftalepartierne ikke vil støtte tilvalg af retsakter vedrørende asyl og indvandring, som Danmark i dag står udenfor.

På området for asyl og indvandring deltager Danmark i dag i enkelte retsakter på baggrund af parallelaftaler med EU. Det gælder Dublin III-forordningen, der indeholder bestemmelser om, at asylansøgninger skal behandles i første indrejseland, og Eurodac-forordningen, der danner grundlag for EU’s database med asylansøgeres fingeraftryk. Aftalepartierne ønsker at tilvælge disse retsakter mhp fortsat deltagelse.

4. Schengen-samarbejdet er til stor gavn for Danmark og danskerne. Derfor lægger vi fortsat vægt på dansk deltagelse. Derfor vil aftalepartierne fortsætte den hidtidige praksis ved at også fremover at tilvælge alle nye Schengen-relaterede retsakter.

5. Fremtidige tilvalg af retsakter om asyl og indvandring forudsætter enighed blandt aftalepartierne. Området for asyl og indvandring defineres som retsakter, der er vedtaget med hjemmel i Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde art. 78 om den fælles asylpolitik eller art. 79 om den fælles indvandringspolitik.

6. På de områder af retssamarbejdet, som ikke vedrører asyl og indvandring, ønsker vi at overveje tilvalg af retsakter, som kan være til gavn for Danmark. Aftalepartierne er derfor enige om, at der skal gennemføres en analyse af EU-lovgivningen på området - med fokus på de retsakter, som Danmark pga. retsforbeholdet ikke er en del af i dag.

7. Analysen vil omfatte en beskrivelse af reglerne vedrørende parallelaftaler samt en beskrivelse af Danmarks hidtidige erfaringer med parallelaftaler. 

8. Vi nedsætter en politisk følgegruppe bestående af aftalepartiernes EU-ordførere og retspolitiske ordførere, som løbende drøfter analysegruppens arbejde.

9. Analysegruppen og den politiske følgegruppe præsenterer den 1. februar 2015 en samlet status for forligskredsen. På den baggrund træffer vi i enighed beslutning om, hvilke af de eksisterende forbeholdsbelagte retsakter vi ønsker at tilvælge. 

10. Aftalepartierne er enige om, at der ikke i den kommende valgperiode kan ske tilvalg af eksisterende forbeholdsbelagte retsakter, som aftalepartierne ikke forud for folkeafstemningen har tilkendegivet at ville søge tilvalgt. Såfremt aftalepartierne senere måtte ønske at tilvælge sådanne retsakter, kan det kun ske ved enighed blandt aftalepartierne, eller ved at det annonceres forud for et folketingsvalg.

11. Denne aftale er udtryk for en grundlæggende politisk forståelse mellem de deltagende partier på de områder, aftalen dækker. En ændring af aftalen forudsætter enighed mellem aftalepartierne.

Kilde: Aftale om Danmark i Europol


Politik har aldrig været vigtigere

Få GRATIS nyheder fra Danmarks største politiske redaktion

Omtalte personer

Peter Pagh

Professor, dr.jur., Københavns Universitet
cand.jur. (Københavns Uni. 1990), dr.jur. (Københavns Uni. 1999)

0:000:00