Vive-forsker efter budgetballade: Et skrækscenarie for regeringen truer i horisonten

Budgetloven indebærer et rigoristisk styringssystem, hvor staten især styrer økonomien i kommunerne via samlede etårige udgiftsrammer. Problemet er, hvordan de rammer fordeles på enkeltkommuner.

Tidligere styrede staten også via likviditeten, så kommunernes udgifter blev begrænset ad den vej. Måske var det medvirkende til, at det hvert år lykkedes for KL og kommunerne at fordele serviceudgiftsrammerne uden stor tummel. Men nu er likviditeten rigelig, og rigtig mange kommuner har egentlig råd til at øge udgifterne, så de samlede rammer overskrides.

Den rigelige likviditet er mest statens ansvar. Staten har således øst en kolossal overfinansiering ud over kommunerne, altså skabt mange "ledige penge".

Det startede i 2013, måske delvist ment som kortvarigt "trøstebolsje" for hård budgetlovsstyring. Men det blev fortsat i årevis og med 2020-udigningsreformen endda permanentgjort.

Samlet har kommunerne nu næsten 60 milliarder kroner i kassen, men kunne for ti år siden fint "nøjes" med 30 milliarder. Hvis rammerne overskrides, kunne de fleste kommuner mageligt fra kassen betale en eventuel strafsanktion. Dertil kommer, at folketingsflertallets udligningsreform har skabt uro i servicerammefordelingen.

Hvem løser fordelingsproblemet?

Umiddelbart kunne det være nærliggende, at staten som "skadevolder" finder en løsning. Skulle Indenrigsministeriet da efter 98 forhandlinger fordele rammerne? Perspektivet for alle, inklusiv ministeriet, er skræmmende – og urealistisk.

I skyggen af hierarkiet må det så være kommunerne selv, borgmestrene og byrådene, som enes om rammerne, naturligvis med KL som central facilitator. Men KL er en frivillig forening uden selvstændig demokratisk legitimitet og myndighed i forhold til enkeltkommuner.

Derfor har KL også klogeligt været forsigtig med at udmelde rammer til kommunerne. KL beregner nogle vejledende kommuneservicerammer med udgangspunkt i tidligere års budget, men uden forsøg på mere "avancerede" fordelingsnøgler som for eksempel med hensyn til demografi.

I eftersommerens diskussion var KL's fordelingsnøgle for en reduktion også en "neutral" version, hvor alle kommuner ifølge modellen sparede en vis procent (0,4) på de samlede budgetter.

Men problemet er nu, at dette ikke kan gentages uden risiko for, at kommuner vil lægge budgettet højt fra starten for at stå i en god startposition.

På vej til en løsning

Vi kommer næppe uden om udligningsspørgsmålet på vejen til en løsning. Vinderne på 2020-reformen vil naturligt mene, at de kan løfte udgifterne forholdsvis meget.

Regeringen talte om de bredeste skuldre og penge fra by til land. Men skal regnestykket gå op med de samlede udgiftsrammer, forudsætter det, at taberne enten holder igen eller reducerer. Men hvem var egentlig taberne med pligt til tilbageholdenhed?

Det er svært at se, især fordi der i den endelige reform netop blev hældt de mange penge ud over næsten alle kommuner og sågar indført kompensationsordninger for visse tabere.

Ret beset signalerede man vel, at fordelingen i den "rene" udligningsreform ikke skulle tages alt for bogstaveligt. Det giver en svær baggrund for kommunal enighed.

Udligningens bekymrende fejl og mangler

Selv om staten ikke løser fordelingsproblemet, kan kommunerne og KL med rimelighed forvente, at staten bidrager.

Staten må derfor først standse overfinansieringen. Opbremsningen er også påbegyndt i år, hvor kommunerne efter økonomiaftalen skulle likviditetsfinansiere en milliard kroner af anlægsbudgettet, og hvor staten "glemte" at oprette lånepuljer. Men tydeligvis var det utilstrækkeligt – likviditeten er siden steget med over seks milliarder.

Det er et skrækscenarium for en regering snart tæt på valget, hvis den risikerer at skulle sanktionere kommunernes serviceudgifter og samtidig plædere for en velfærdslov

Niels Jørgen Mau Pedersen
Projektchef, Vive

Desuden kan staten overveje en noget mere fleksibel budgetlov, som alligevel skal revideres (og KL er lovet faglig dialog). For eksempel tillade, at der i et vist omfang kan overføres over- og underskud mellem årene. Så kan staten også bedre mindske "trøstebolsjet" ved at nedbringe likviditetsudpumpningen.

Endelig kan landspolitikerne bag udligningsreformen signalere ansvar for den omfordeling, der ligger i reformen, hvis den "renses" for overfinansieringen.

Det lyder måske som en umulig øvelse, men som noget mindre kan regeringen signalere vilje til over tid at rette op på udligningsreformens/-systemets bekymrende fejl og mangler og herved give et udviklingsperspektiv for kommuner, der føler sig klemte.

Skrækscenarie for regeringen tæt på valget

Hovedparterne i løsningen er og bliver kommunerne selv.

KL har ikke selvstændigt myndighedsmandat vedrørende fordelingen, men KL og andre kan beregningsmæssigt opstille forskellige alternative fordelingsmetoder ved behov for budgetreduktioner, hvis dette igen opstår.

Den procentvise besparelse er næppe heldig at signalere, men én anden fordeling kunne være indbyggertallet, det vil sige bloktilskudsnøglen. Den er i høj grad anvendt som (en af) nøglerne til overfinansieringselementerne i udligningen.

Uanset problemets kompleksitet er det formentlig en bunden opgave, da kommunerne vil bevare det danske aftale- og forhandlingssystem. Det finder mange meget værdifuldt i kommunerne, KL og staten.

Staten er tænkeligt forhandlingsparat og måske mere skræmt ved sanktioner end kommunerne. Det er et skrækscenarie for en regering snart tæt på valget, hvis den risikerer at skulle sanktionere kommunernes serviceudgifter og samtidig plædere for en velfærdslov.

Så prognosen for løsning er sandsynligvis god.