Aftalesystem udfordrer kommunalt selvstyre

Af Poul Erik Mouritzen
Professor, Syddansk Universitet

Enhver finansminister må være glad for aftalesystemet i disse år. Det går nemlig rigtig godt: Kommunerne har forstået situationens alvor og giver nu deres bidrag til samfundsøkonomien. I løbet af tre år er antallet af kommunalt ansatte faldet med mere end 30.000 fuldtidsstillinger. Sådanne besparelser får trimningerne i Schlüters tid til at ligne en skovtur.

Men indimellem har succeser også nogle omkostninger. Den kommunale slankekur sker, fordi aftalesystemet har ændret sig. Kommunerne havde i en periode omkring kommunalreformen nogle gevaldige problemer med at leve op til de aftaler, som Kommunernes Landsforening indgik med staten. På trods af trusler om sanktioner lå kommunernes udgifter og/eller skatter (i nogle år betydeligt) over det aftalte.

Regeringen havde på sin side problemer med at bringe truslerne i anvendelse. Når kommuner oplever, at truslerne er tomme, begynder de selvfølgelig at handle, som om de ikke fandtes. Det førte til sanktionslovgivning og her i foråret 2012 til den meget omtalte budgetlov. Nu er det krone-for-krone-straf, når aftaler såvel som budgetter ikke overholdes, nogle gange i en skønsom blanding af en individuel og kollektiv straf. 

Det kommunale selvstyre sat ud af kraft
Omkostningerne ved det nye system er ganske omfattende og det af to sammenhængende grunde.

For det første er selve kernemekanismen i det kommunale selvstyre ved at blive sat ud af kraft. Jeg tænker her dels på, at den selvstændige beskatningsret de facto er afskaffet. Retten til at fastsætte skatteniveauet betragtes af mange som kernen i selvstyret. Nok så vigtigt er det, at hovedargumentet for selvstyret, tilpasningen til lokale behov og muligheder, ikke mere fungerer.

Men indimellem har succeser også nogle omkostninger. Den kommunale slankekur sker, fordi aftalesystemet har ændret sig. Kommunerne havde i en periode omkring kommunalreformen nogle gevaldige problemer med at leve op til de aftaler, som Kommunernes Landsforening indgik med staten.

Poul Erik Mouritzen
Professor Syddansk Universitet

Hvis ikke man lokalt kan foretage en løbende tilpasning til udviklingen i behov og økonomiske muligheder, kunne vi jo næsten lige så godt lade staten overtage hele biksen.

Tidligere så vi eksempelvis masser af kommuner, der satte skatteprocenten ned, når der var mulighed for det. Et illustrativt eksempel på denne tilpasning så vi i 1993, hvor 47 af kommunerne satte skatten ned og – tilfældigvis – 47 andre kommuner satte skatten op. Sådan er det ikke mere. Stort set ingen kommuner bidrager gennem skattesænkninger til at skabe rum for, at kommuner med et stort behov for flere penge, kan hæve skatten.

Det andet problem følger af det første: Vi har nu en næsten fastfrossen kommunal skatte- og udgiftsstruktur, fastfrosset på et for den enkelte kommune tilfældigt niveau.

Med den forskellige udvikling i behov og velstand mellem landets kommuner vil der i løbet af få år kunne opbygges nogle spændinger mellem kommunerne (og mellem borgerne og deres politikere i enkelte kommuner), som ikke er holdbare. Vi ser det allerede ved, at borgmestre og kommunaldirektører – særligt i periferien af Danmark – er begyndt at plædere for afskaffelsen af den kommunale beskatningsret til fordel for en statslig enhedsskat kombineret med rene bloktilskud til kommunerne. Altså det samme system, som de fem regioner har måttet leve under siden 2007. 

Kombiskat – et alternativ
Er der alternativer? Nogle har foreslået individuelle forhandlinger med de 98 kommuner. Med kendskab til, hvordan sådan noget foregår, vil det givetvis ske ved, at en delegation med borgmestre og kommunaldirektører i spidsen vil få foretræde for en indenrigsministeriel kontorchef, der foran sig vil have et regneark med nogle få beregnede måltal for hver af de 98 kommuner.

Der vil ikke være meget at forhandle om i den situation, for hvis der skal gives til en side, skal der tages fra en anden. Sådanne sager vil hurtigt ende i medierne og dermed på ministerens bord. Det ønsker ingen minister eller regering.

Et alternativ, der er foreslået i en nyudkommen bog Fra sogn til velfærdsproducent (udgivet på Syddansk Universitetsforlag 2012, red.), kunne være den såkaldte kombiskat. Her får alle kommuner pligt til at opkræve en bestemt skat af deres borgere, for eksempel 25 procent, en skat, som sammen med de eksisterende udligningstilskud definerer, hvor mange penge kommunen har til rådighed det kommende år.

Hvis en kommunalbestyrelse ønsker en højere service, skal denne finansieres ved en ekstraskat, der udskrives med samme kronebeløb for alle skatteydere, og som skal opkræves to gange årligt. Ønsker man en lavere service (eller hvis man er særlig effektiv), modtager borgerne i kommunen to gange om året et beløb fra kommunen, som i kroner er ens for alle skatteydere. Eventuelt kan det gøres obligatorisk, at enhver ændring i tillægsskattens (eller checkens) størrelse skal vedtages ved en folkeafstemning i kommunen.

Med denne metode bliver skatten (og serviceniveauet) langt mere synlig for borgerne, og det permanente pres for vækst i de kommunale budgetter vil måske blive mødt af kræfter, som presser i retning af lavere skatter. Kun i den situation kan staten lempe på sanktionerne, ja, i heldigste fald bliver det ikke mere nødvendigt med årlige kommuneaftaler. Og fordelen er, at det kommunale selvstyre igen vil være en realitet i Danmark.