Debat

Jurist: Danske politikere taler med to tunger om det færøske hjemmestyre

KRONIK: Den færøske hjemmestyreordnings forfatningsretlige status er usikker, og det giver danske politikere mulighed for at skifte mellem to fortællinger om rigsfællesskabet, alt efter hvordan de politiske vinde blæser, skriver Bárður Larsen.

Fra officiel dansk side er der to meget forskellige historier om det såkaldte rigsfællesskab, skriver adjunkt i jura ved Færøernes Universitet Bárður Larsen.
Fra officiel dansk side er der to meget forskellige historier om det såkaldte rigsfællesskab, skriver adjunkt i jura ved Færøernes Universitet Bárður Larsen.Foto: Niels Christian Vilmann/Ritzau Scanpix
Lise-Lotte Skjoldan
GDPRDeleted
Vis mere
Dette indlæg er alene udtryk for skribentens egen holdning. Alle indlæg hos Altinget skal overholde de presseetiske regler.

Af Bárður Larsen
Adjunkt i jura ved Færøernes Universitet

For to år siden var det 70 år siden, at den færøske hjemmestyrelov trådte i kraft 1. april 1948.

Jubilæet kunne have givet anledning til at efterse hjemmestyreordningen og reflektere over eventuelle revisionsbehov. Begivenheden genererede imidlertid ikke nogen nævneværdig debat.

Muligvis er en årsag, at det var relativt kort tid siden, at den færøske hjemmestyreordning i realiteten var blevet ændret med to love fra 2005 om henholdsvis de færøske myndigheders overtagelse af sager og sagsområder og om Færøernes landsstyres indgåelse af folkeretlige aftaler.

Fakta
Dette indlæg er alene udtryk for skribentens egen holdning.

Alle indlæg hos Altinget skal overholde de presseetiske regler.

Debatindlæg kan sendes til [email protected].

Det kan næppe være tvivl om, at den eksisterende selvstyreramme med overtagelsesloven fra 2005 er tilstrækkelig vid til i praktisk henseende at tilfredsstille de eksisterende færøske selvstyreaspirationer inden for det danske rige.

At der er en utilfredshed på Færøerne i forhold til kompetencerne på udenrigsområdet – som der har været forhandlinger mellem regeringen og landsstyret om – kan ikke ændre det billede, at rammen i forhold til intern autonomi er så vid, at den ikke vil trænge til udvidelse i nærmeste fremtid.

En anerkendelse af hjemmestyreordningen som forfatningsretlig institution ville kunne rense luften og vidne om dansk storsind og signalere en interesse i fællesskabet for Færøernes skyld lige så meget som for Danmarks skyld.

Bárður Larsen
Adjunkt i jura ved Færøernes Universitet

Som eksempel har det færøske landsstyre siden 1948 kunnet forhandle om at overføre statsvigtige sagsområder som politi (liste B på den oprindelige hjemmestyrelov) og siden 2005 domsmagt med undtagelse af Højesteret, men der har ikke været stor interesse for hjemtagelse af disse sagsområder, end ikke for politikerne på selvstyrefløjen.

To fortællinger om rigsfællesskabet
En revision af hjemmestyreordningen synes derfor mere naturligt at burde angå spørgsmålet om ordningens forfatningsretlige kvalitet end den reelle dispositionsfrihed.

Samme vilje fra dansk side som til at acceptere høj grad af intern færøsk autonomi ses imidlertid ikke i spørgsmålet om anerkendelse af hjemmestyret som en særegen ordning.

Spørgsmålet om Færøernes status synes at blive borte i den danske statsmagts doublespeak.

Fra officiel dansk side er der nemlig to meget forskellige historier om det såkaldte rigsfællesskab. Ifølge den første fortælling er færinger og danskere dele af et fællesskab og et samarbejde mellem ligestillede lande og ligestillede folk.

En dansk statsminister udtrykte denne første fortælling i en kronik i Berlingske Tidende 29. april 2014 under overskriften "Et ligeværdigt samarbejde i rigsfællesskabet", og en anden dansk statsminister fra et andet parti præsenterede en lignende fortælling i en kronik i Jyllands-Posten i 2017 under titlen "Vi ønsker at bevare rigsfællesskabet", hvor det blandt andet kom til udtryk, at "samarbejde og solidaritet er kernen i rigsfællesskabet", og at "en åben og ligeværdig dialog er vejen frem".

Imidlertid er der en anden fortælling, som konkurrerer med den førstnævnte. Den historie fortælles ikke så gerne ved 70-årsjubilæer eller i statsministres kronikker og skåltaler.

Denne anden fortælling skal der gerne spørges insisterende ind til, eller der må læses tæt i officielle dokumenter. Det er historien om, at det danske rige er ét udelt hele, og at selvstyremyndigheder i rigets periferi alene kan eksistere som delegeret myndighed i afhængighed af rigets lovgivningsmagt.

Færinger genkender ikke delegationsteori
Det er klart, at denne anden fortælling, delegationsteorien, eller den monolitiske teori, som den også kan kaldes (det vil sige at dansk forfatningsret kender og anerkender alene rigets myndigheder), anerkendes ikke på Færøerne.

Færøske politikere har gentagne gange udtrykket harme over denne officielle danske beskrivelse af ordningen. Den er helt uforenelig med den færøske selvopfattelse som et særegent folk med eget sprog og egne politiske institutioner og historie.

Virkeligheden kan heller ikke genkende denne opfattelse, hvorefter Lagtinget retligt er at sammenligne med en administrativ myndighed. Den færøske lovgiver giver love på så grundlæggende retsområder som den almindelige strafferet, ekspropriation og skat, som efter danske og grundlæggende vestlige retsprincipper ikke kan overlades til administrative myndigheder.

Domstolene accepterer også lagtingslove på linje med folketingslove. Derfor synes delegationsteorien mere ideologisk end noget, som resonerer med virkeligheden.

Delegationsteorien er også utilstrækkelig givet færingernes ringe samtykke til grundloven. Færøerne fik som det eneste danske amt alene et kongevalgt og intet folkevalgt medlem på den grundlovgivende rigsforsamling i 1848-49. Ved de endnu mere betydningsfulde forhandlinger på rigsdagen om den færøske rigsdagsrepræsentation i 1850, hvor Færøerne i virkeligheden kom under grundloven, havde færingerne slet ingen repræsentation.

Endvidere har de færøske vælgere generelt præsteret en enestående lav deltagelse i danske grundlovsafstemninger, ved den seneste ændring i 1953 alene 8,7 procent deltagelse på Færøerne imod 59,1 procent i riget som helhed.

Lagtinget som lovgivende myndighed
Det er således vanskeligt fra et færøsk perspektiv at acceptere en forfatningsretlig beskrivelse af hjemmestyret, som ikke anerkender Færøerne, og som er bygget op omkring en grundlov, som færinger i bedste fald har givet et svagt og indirekte samtykke til.

Den enhedsstatslige eller monolitiske opfattelse har rødder langt tilbage og var en vigtig dansk forudsætning ved forhandlingerne om nyordning efter Anden Verdenskrig. I forslaget, som de færøske vælgere forkastede på folkeafstemning 14. september 1946, var Lagtingets kompetence i punkt otte defineret som, at "der tillægges Lagtinget Myndighed til at give Retsforskrifter og andre Bestemmelser af lovgivningsmæssig eller anordningsmæssig Karakter for særlige færøske Anliggender".

Herved ville man fra dansk side sikre sig, at rigets (relativt under grundloven) suveræne lovgivende myndighed var udelt og intakt også efter den nye selvstyreordning.

I det nye forslag til hjemmestyrelov, som blev vedtaget i 1947, havde de danske myndigheder givet efter på dette punkt, og det fremgik nu udtrykkeligt af loven, at for de områder, der henhører under hjemmestyret, havde dette den lovgivende og administrative myndighed.

Imidlertid fremgik det af de uofficielle forarbejder (blandt andet to skrivelser fra Alf Ross til Statsministeriet i maj og juni 1947), at dette alene var politisk terminologi, og at hjemmestyreloven alene medførte, at der tildeltes hjemmestyremyndighederne kompetence til at give retsforskrifter for særlige færøske anliggender, og at ordningen ensidigt kunne ændres af den danske lovgivningsmagt ved en ny lov.

Denne opfattelse blev aldrig på nogen eksplicit måde del af de officielle forarbejder til hjemmestyreloven – den færøske side ville jo ikke vide af den – men denne opfattelse prægede senere den officielle danske opfattelse ligesom den forfatningsretlige beskrivelse af ordningen i de første år.

Hjemmestyrelovens uigenkaldelighed
Af de statsretsforfattere, som var kritiske overfor den monolitiske opfattelse (delegationsteorien), havde Max Sørensen den enkleste og mest realistiske fortolkning.

Sørensen anførte i sin lærebog i forfatningsret fra 1969, at de politiske instanser havde haft en intention om, at hjemmestyreloven skulle være en uigenkaldelig ordning. Dette kunne ifølge Sørensen ikke vedtages i forbindelse med almindelige love, men hjemmestyreloven var en ekstraordinær lov, hvor det var muligt, som ikke var muligt i forbindelse med almindelige love.

Så enkelt, pragmatisk og rigtigt. Det kan nemlig være sådan, at politikerne ikke deler juristernes forudsætninger, og det er trods alt politikerne, som skaber retten i højere grad end juristerne.

Delegationsteorien dannede imidlertid også senere grundlaget for den danske regering. Denne opfattelse fandt også vej til de officielle forarbejder til den grønlandske hjemmestyrelov fra 1978 med formuleringer, som næsten ord til andet gengav Alf Ross' formuleringer fra 1947.

1. december 2000 så det imidlertid ud til, at regeringens officielle opfattelse kunne ændres. Et færøsk medlem af Folketinget for Socialdemokratiet, Jóannes Eidesgaard, stillede et skriftligt spørgsmål til statsministeren om, hvorvidt en ny selvstyrelov kunne være et alternativ til landsstyrets daværende uafhængighedsplaner.

Statsminister Poul Nyrup Rasmussen svarede, at det ville "være muligt at gennemføre en nyordning med det klare sigte, at ordningen ikke alene politisk og moralsk, men også statsretligt forankres i et princip om uigenkaldelighed."

Ingen repræsentant for den danske statsmagt havde tidligere givet en sådan indrømmelse. At dette ikke var en tilfældig udmeldelse vidner nyligt offentliggjorte notater fra forhandlingerne om uafhængighed mellem regeringen og det færøske landsstyre fra 2000 om, blandt andet notat af 17. marts 2000 og 26. november 2000.

Rule of Recognition
Også i Justitsministeriets notat af 28. februar 2001 om forholdet mellem grundloven og aftalen fra 1992 om råstoffer i den færøske undergrund nævnes denne opfattelse som et muligt grundlag for en nyordning.

Her var der med en terminologi hentet fra den britiske retsteoretiker H. L. A. Hart varslet en ændring af rigets "Rule of Recognition". Det vil sige ledende politikeres og embedsmænds grundlæggende forståelse af den statsretlige ordning.

Hvis nogen af teoretiske grunde skulle være uenig med udmeldingen, eller hvis man ikke skulle kunne opnå enighed om en formulering af uigenkaldelighedsprincippet, så ville det heller ikke efter traditionel dansk statsret være vanskeligt at legitimere en anerkendelse af uigenkaldelighed i forfatningsretlig sædvane, som netop er en retskilde, der kan supplere en formel grundlovsændring, hvor grundlovgiver, som i Danmark, ikke er aktiv, eller hvor formel ændring ikke kan forventes af forskellige grunde, men hvor der er behov for at anerkende en praksis som forfatningsretlig.

Dette ville betyde en opgivelse af de danske myndigheders doublespeak og en endelig konvergens mellem den retlige og den politiske diskurs om det såkaldte rigsfællesskab.

Tilbage til den monolitiske retsideologi
Da vi imidlertid kom frem til 2005 og de førnævnte love, som supplerede hjemmestyreloven, var statsministerens løfte om et statsretligt princip om uigenkaldelighed glemt. Tværtimod var bemærkningerne til den færøske overtagelseslov fra 2005 præget af den monolitiske retsideologi, hvor Lagtingets lovgivende myndighed beskrives som delegeret og "regeludstedende" kompetence.

Vi kom nu paradoksalt nok, givet den vide overtagelsesramme ved 2005-ordningen, i teoretisk og ideologisk henseende tilbage til tiden før hjemmestyreloven af 1948. Tidligere havde rigsenhedens ideologi ikke eksplicit være del af hjemmestyrelovgivningens forarbejder, det blev den i 2005.

Så sent som i justitsministerens besvarelse 10. januar 2019 af spørgsmål fra færøsk folketingsmedlem Magni Arge stadfæstes på ny den gamle opfattelse, hvorefter hele det færøske forfatningsretlige arrangement alene eksisterer i kraft af en i statsretlig forstand ensidigt genkaldelig delegation fra den danske lovgivningsmagt.

Dette er samtidig en fin illustration af, at den danske jurist Alf Ross havde ganske ret i, at grundlovsfortolkning er mere politisk end anden lovfortolkning. I år 2000 kunne den danske statsminister varsle en ændret grundlovsfortolkning ud fra den logik, at det kan være klogt at ændre for at bevare. Hellere opgive dogmet om den monolitiske stat end at risikere færøsk løsrivelse.

Nogle år senere havde den færøske uafhængighedsbevægelse mistet momentum, og danske statsministre kunne igen risikofrit pleje snævre nationale interesser om dansk enhed.

Ingen konsensus mellem Færøerne og Danmark
Hvorfor har princippet om uigenkaldelighed så stor betydning? Har den danske lovgivningsmagt ikke trods alt igennem mere end 70 år demonstreret, at den ikke ensidigt krænker hjemmestyrets myndighedssfære? Svaret har både en instrumental og en værdimæssig side.

I relation til det instrumentale er det en klassisk begrundelse for forfatningsretlige institutioner, at menneskets natur er ustabil og uforudsigelig. Skal man undvære formelle institutioner til at holde den menneskelige faktor i skak, kræves en høj grad af konsensus om værdier.

Det kan være, at der endnu internt i Danmark er høj grad af værdikonsensus; måske derfor den afslappede holdning til borgernes forfatningsretlige rettigheder og en historisk set og til vis grad stadig ringe adskillelse mellem domstole og den udøvende magt (særlig Justitsministeriet).

Færøerne og Danmark imellem er der imidlertid ikke høj grad af konsensus. Færinger og danskere ser grundlæggende forskelligt på deres fællesskab. Derfor ville det for fremtiden kunne være betryggende, hvis selvstyreordningen stod på et mere permanent grundlag end velvilje fra skiftende danske folketingspolitikere.

I tillæg har forfatningsretlig status også en betydning af symbolsk og anerkendelsesmæssig karakter. Delegationsteorien må på det ekspressive eller symbolske plan i høj grad forstås som en imødekommenhed af danske nationale interesser om overhøjhed og ubrudt enhed over det ganske rige, mens den omvendt er ude af stand til at levere en formel ordning, som på Færøerne anerkendes som en tilfredsstillende ramme omkring det færøske folks opbyggelse af egen identitet og selvstyre.

I forhold til teknikken til at anerkende det færøske selvstyre som en forfatningsretlig institution kunne man tænke sig dette på en eller anden måde forankret i rigets grundlov ved en formel grundlovsændring.

Imidlertid er dette ikke en praktisk mulighed, da der i øjeblikket ikke er momentum for en formel dansk grundlovsrevision, og ingen ved noget om, hvor lang tid der kan gå, inden disse forhold ændrer sig.

Briter bevæger sig mod begrænsning
En realistisk og meget simpel måde vil være at ophøje hjemmestyreordningen til en forfatningsretlig institution derved, at rigets lovgivningsmagt (parallelt med hjemmestyrets lovgivningsmagt for at signalere ligeværdighed) tilføjer en ændring til hjemmestyreloven fra 1948 og de to senere love fra 2005, hvor dette udtrykkeligt stadfæstes.

Da man formentlig alligevel skal til at ændre lov om Færøernes landsstyres indgåelse af folkeretlige aftaler, har man anledning til at indføre denne ændring gældende alle tre love i komplekset hjemmestyrelovgivningen for Færøerne.

Den tidligere nævnte ledende vesterlandske retsfilosof i sidste halvdel af det 20. århundrede, englænderen H.L.A. Hart, skrev i sin bog om retsbegrebet fra 1961, at den britiske opfattelse, hvorefter parlamentet ikke kunne begrænse sig selv, ikke fulgte af en nødvendighedens logik, men var betinget af specifikke britiske antagelser om retssystemets grundlag – "Rule of Recognition".

Det britiske system kunne ifølge Hart også anerkende den modsatte ordning, hvor den suveræne lovgivningsmagt kunne begrænse sig selv.

Det synes at være i den sidstnævnte retning, den britiske udvikling går imod i øjeblikket, selv om det langt fra er givet, at de mest dedikerede tilhængere af doktrinen om parlamentets kontinuerlige suverænitet let vil overgive sig.

Den britiske lovgivningsmagt har nemlig for nylig i relation til hjemmestyret i Skotland og Wales med Scotland Act 2016 og Wales Act 2017 erklæret, at det skotske og walisiske parlament og deres regeringer er permanente dele af Storbritanniens forfatningsmæssige ordning, og at disse alene kan trækkes tilbage på basis af en afgørelse truffet af de respektive folk i en folkeafstemning.

De danske og britiske ordninger er mere lige, end man skulle tro ved første øjekast. Danmark har formelt set en skreven forfatning, men denne forfatning har ikke meget at byde på om hjemmestyreordningerne.

Anerkendelse vil kunne rense luften
I praksis kommer man i spørgsmålet om hjemmestyrets status ned til samme problem i relation til både den britiske og den danske ordning: Kan lovgivningsmagten give en lov uigenkaldeligt?

Svaret er nej for almindelige forhold, men love som den færøske hjemmestyrelov må imidlertid betragtes som ekstraordinære love, hvor uigenkaldelighed kan lade sig gøre.

Forklaringen på de danske myndigheders modstand imod forfatningsretligt at anerkende Færøernes (og Grønlands for den sags skyld) hjemmestyre er selvsagt åben for mange fortolkninger, men grundlæggende må den findes ét eller andet sted imellem (oplevet) statsretlig nødvendighed og politisk ideologi (politisk præference).

At statsretlig nødvendighed skulle være den bedste forklaring, er næppe troværdigt, selv om de officielle danske myndigheder formentlig, hvis man spurgte insisterende, ville give denne forklaring.

Det faktum, at de førende statsretlige teoretikere er uenige om spørgsmålet, og at regeringen som nævnt i 2000 fremsatte et "tilbud" om statsretlig forankring, taler imod statsretlig nødvendighed som den bedste forklaring.

Derfor bliver det vanskeligt at afvise, at forklaringen på en eller anden måde er forbundet med en dansk politisk interesse i at fastholde dansk national enhed på bekostning af anerkendelse af Færøerne.

En anerkendelse af hjemmestyreordningen som forfatningsretlig institution ville kunne rense luften og vidne om dansk storsind og signalere en interesse i fællesskabet for Færøernes skyld lige så meget som for Danmarks skyld. Da ville man for alvor kunne tale om et Rigsfællesskab.

Politik har aldrig været vigtigere

Få GRATIS nyheder fra Danmarks største politiske redaktion


0:000:00