CBS-professor: Finansministeriets magt er en klassiker

DEBAT: Finansministeriets rolle er en evergreen i Danmark. Men ser man historisk på det, tillægges ministeriets magtudøvelse større naturlig legitimitet, når det for alle er klart, at den er gal med økonomien, skriver Lotte Jensen, institutleder og professor, CBS.

Af Lotte Jensen, 
Institutleder og professor, Institut for Ledelse, Politik og Filosofi på CBS

Altinget har lagt op til diskussion af Finansministeriets magt. De politiske og administrative sværvægtere Bertel Haarder og Jørgen Rosted har begge erfaringer indefra med ministeriet gennem årtier. Den enslydende diagnose er, at Finansministeriet har fået mere magt.

Haarders oplevelse er, at Finansministeriets embedsværk blander sig i faglige detailbeslutninger i ressortministerierne også inden for de vedtagne budgetrammer.

Rosted betoner Finansministeriets voksende rolle som koordinerende for den samlede regerings politik. Det betyder, at fagministeriernes folk, givet embedsværkets stærke indflydelse på politikformuleringen, skal kæmpe med Finansministeriets ditto også i udviklingen af det fremtidige politikindhold.  

Finansministeriet som magtens centrum

Begge skribenter understreger, at de ikke er modstandere af en stærk overordnet økonomisk styring, så det er ikke dét.

Problemet er en selvbevidst detaljestyring – micro management – ud i de faglige prioriteringer i områder, som Finansministeriets embedsmænd har begrænset faglig indsigt i og derudover en opfattelse af, at skal regeringens politik være god for Danmark, så skal trådene samles i Finansministeriet.

Begge disse strukturelle træk rækker mange år tilbage i historien og de typer af styring ministeriet udvikler, udøver og tillægges vokser udenpå hinanden som skallerne i et løg. En ny styringstænkning erstatter ikke de tidligere på en blank tavle, men føjer sig til, forskyder og optrævler tidligere tænkning delvist.

Finansministeriets magtudøvelse har været debatteret igennem hele dets historie, og der er en vis pervers logik i, at både ministeriet selv og omgivelserne har aktier i en fortolkning af ministeriet som ’magtens centrum’ – Finansministeriet elsker at posere sin magt og omgivelserne elsker at pege på Finansministeriet som årsag til deres magtesløshed. Sådan kan det blive ved og sådan bliver det ved.

Den historiske udvikling
Men hvilken slags magt er det, Finansministeriet har og har ønsket at bygge sig op om? I Finansministeriets snart 20 år gamle jubilæumsbog fra 1998 fremgik det, at set fra 90'ernes udkigspunkt havde Finansministeriets styringsfokus gennem historien bevæget sig stadig længere bagud i budgetkæden.

Fra en nidkær overvågning af regnskabskolonnernes fjerde decimal, over regler for budgetimplementering og videre ind i selve de politiske prioriteringer, som kom til at danne grundlag for udviklingen i fremtidens budgetposter.

Den substantielle rolle i politikudviklingen, som havde sin glansperiode netop i de år, jubilæumsbogen blev skrevet, skabte i ministeriet en organisatorisk kapacitet og selvtillid uden historisk sidestykke på en række politikområder.

Voksende rolle op gennem 90'erne
Det aftvang i omgivelserne lige dele af faglig respekt og kritik – for godt nok havde ministeriet en række stærkt respekterede eksperter i spidsen, men skulle Finansministeriet ikke holde sig til økonomien? Var det virkelig meningen, at Finansministeriet skulle udvikle ekspertise på områder som energi, arbejdsmarked og uddannelse, for eksempel? Ja, mente Finansministeriet, for det var i den fremtidige strukturelle udvikling af politikområderne, at udgiftsprofilerne blev grundlagt.

Dette var, mente man, af langt større betydning end den detaljerede budgetstyring, som man alligevel havde begrænset indflydelse på, idet en stor del af udgifterne var lovbunde. Budgetstyringens motto i slutningen af 90´erne var ’fryd og gammen, indenfor rammen’, mens styringsinteressen samlede sig om at opbygge og positionere Finansministeriet i en beslutningsstruktur omkring regeringens centrale udvalg.

Her skabte og tiltog Finansministeriet sig en koordinerende rolle i policyudviklingen på de for regeringen strategisk interessante områder, baseret på den analysekapacitet man havde bygget op.

Magtens absolutte centrum 
Ved årtusindskiftet fremstod Finansministeriet således som magtens absolutte centrum; så absolut at selvrefleksionen var til at overskue, for når man alligevel ved mest og er bedst, er der ingen grund til at beskæftige sig med omgivelsernes opfattelse af hverken organisationen eller dens beslutninger.

Denne magtfuldkommenhed blev stærkt kritiseret omkring efterlønsreformen i 1998, og ved magtskiftet i 2001 trak Fogh som ny statsminister koordinationen til sig og skruede ned for Finansministeriets automatiske primat.

I takt med den økonomiske fremgang, der genererede en stærk efterspørgsel efter bedre kvalitet i velfærden, som den nye borgerlige regering snart indlod sig på at levere for at komme i ’velfærdens førertrøje’ og udmanøvrere oppositionen på dens egen hjemmebane, stod Finansministeriet i tiltagende grad uden hånden på styrepinden i forhold til udviklingen i det offentlige forbrug.

Det genererede i de følgende år en betydelig styringsfrustration i det før selvskrevne center, der ikke længere kunne forlade sig på en stærk rolle i regeringens politiske modus operandi.

Finanskrisen som vendepunkt
Finanskrisens udbrud i 2008 blev et vendepunkt, som blev anvendt til at knæsætte et nyt styringsparadigme, som historisk ellers var artsfremmed i Danmark, nemlig en formaliseret budgetlov som, med henvisning til finanspagtens krav til balance på de offentlige finanser, regulerer og overvåger de vedtagne udgiftslofter, pindet ud på stat, regioner og kommuner og parcelleret ud på ministerier, styrelser og institutioner.

Modsat den mere uformelle koordinerende policyrolle gav budgetloven Finansministeriet en styringsrolle, som var forankret i lov.

For at sikre en konstant mulighed for styring af de offentlige udgifter søsattes samtidig en detaljeret budgetmonitoreringsproces, som hurtigt nødvendiggjorde, at alle led måtte organisere sig til at producere løbende, akkurat og rettidig budgetstyringsinformation.  

Det har givet fast arbejde og høj prioritet både ude i organisationerne, hvor styringsinformationen løbende skal produceres, og i centeret, hvor informationen samles.

Retro-styring
Med de historiske briller på har Finansministeriet i vidt omfang genintroduceret en styringstænkning og teknologi møntet på detaljestyring, som har været anset for styringsstrategisk irrelevant i en længere årrække.

Samtidig med denne retro-styring giver den centrale styringsstruktur omkring regeringsarbejdet igen Finansministeriet en central rolle i takt med skiftende regeringers ønske om store samlede udspil, der skal koordineres i et stadig hastigere politisk miljø.

Der er således styring i både pose og sæk – før, under og efter beslutningerne, hvilket er dét, både Haarder og Rosted giver udtryk for og som i vidt omfang også kan aflæses i andre parters opfattelse af ministeriet.

Diskussionen af Finansministeriets rolle er ikke ny
Finansministeriets rolle er en evergreen i debatten, både i Danmark og andre steder, men ser man historisk på det, tillægges ministeriets magtudøvelse større naturlig legitimitet, når det for alle er klart, at den er gal med økonomien.

I gode tider har ministeriets styring tendens til i højere grad at blive opfattet som styring for styringens skyld, hvis ikke den baserer sig på en overbevisende faglighed på de områder, der styres på.

Givet den kritik, der i de senere år er formuleret, lader det ikke til, at ministeriet formår at demonstrere tilstrækkelig faglig legitimitet til at sætte dagsordenen og udføre styringen på de forskellige ressortområder. Ministeriet har fremdrevet og udviklet et effektivt styringssystem og sat autoritet bag, men legitimiteten halter og kritikken får plads, når ministeriet ikke har den faglige skulderbredde på de områder, der styres fagligt på, og i stedet kører styringsmaskinen i stilling og forlader sig på sin magtbase.

Forrige artikel Peter Loft: Fondene skal hjælpes fremfor at bekæmpes Peter Loft: Fondene skal hjælpes fremfor at bekæmpes Næste artikel Claes Nilas: Den offentlige sektor har brug for konstruktive nyudviklinger Claes Nilas: Den offentlige sektor har brug for konstruktive nyudviklinger
Rohde efter Rossen-udnævnelse: Viceministre ville øge gennemsigtighed

Rohde efter Rossen-udnævnelse: Viceministre ville øge gennemsigtighed

EMBEDSVÆRK: Folketingets jurister har blåstemplet den nye magtfulde rolle til Mette Frederiksens særlige rådgiver rent juridisk. Men der er masser af andre problemer i den nye ordning, fastholder Jens Rohde (R) og en professor, der kalder det ”uforståeligt”, at Martin Rossen ikke i stedet er blevet minister. R har ikke lagt sig fast på holdning til juniorministre som alternativ.