EU’s Udenrigstjeneste endelig på rette spor

Af Poul Skytte Christoffersen
Har blandt andet arbejdet som kabinetschef for landbrugskommissær Mariann Fischer Boel (V) og været kabinetschef for generalsekretæren for EU’s Ministerråd.

Mange af de tidligere kommissionsansatte så med skepsis på tilstrømningen af folk, som de anså for at have ringe forståelse for EU-samarbejdets vilkår, og som samtidig reducerede de faste funktionærers forfremmelsesmuligheder.

Poul Skytte Christoffersen
Tidligere topdiplomat i EU

Det har ikke været let at skabe en ny fælles udenrigstjeneste i EU. De politiske rammebetingelser – herunder euro-krisen – har ikke været gunstige. Men også personalemæssige og administrative problemer har spillet ind. Især har det været svært at fusionere bestående enheder i Kommissionen og Rådets sekretariat med en stab af nytilkomne diplomater fra medlemslandenes udenrigsministerier, somnormalt er udsendte for en femårig periode.

EU's mest effektive udenrigspolitiske instrument har været sanktionspolitikken. En målrettet og "smart" udrulning af sanktionsinstrumenterne har krævet et tæt samarbejde mellem Udenrigstjenesten og Kommissionen.

Poul Skytte Christoffersen
Tidligere topdiplomat i EU

Målsætningen var, at diplomaterne hurtigst muligt skulle bringes op på mindst en tredjedel af det samlede personale. Mange af de tidligere kommissionsansatte så med skepsis på tilstrømningen af folk, som de anså for at have ringe forståelse for EU-samarbejdets vilkår, og som samtidig reducerede de faste funktionærers forfremmelsesmuligheder. Omvendt fandt de, der kom fra de nationale udenrigsministerier, at kommissionsfolkene manglede grundlæggende diplomatiske færdigheder.

Den gensidige mistro, som er velkendt fra andre sammenlægninger - offentlige såvel som private - løses kun ved en målrettet indsats fra højeste sted på at skabe en fælles korpsånd, og – måske endnu vigtigere – ved at medarbejderne bliver kastet ud i fælles projekter. Desværre skete ingen af delene i starten af Udenrigstjenestens liv, der formelt betegnes ”Tjenesten for EU’s optræden udadtil”.

Svag kommissionsopbakning
Et væsentlig formål med skabelsen af den fælles udenrigstjeneste var at samle alle EU’s eksterne instrumenter – både de politiske og de økonomiske - under én hat for at sikre større sammenhæng og effektivitet i deres brug.

Den første EU-udenrigsminister, også kaldet den høje repræsentant, Cathy Ashton, gav ikke høj prioritet til sin rolle som vicepræsident i Kommissionen, der netop var at koordinere de eksterne politikker. Der var heller ikke stor interesse fra hendes kolleger i Kommissionen i at bruge tjenesten i deres sager.

Alt dette gav dårlige vilkår for tværgående strategiske analyser og samtænkning i EU's udenrigspolitik, som mange ellers havde forventet ville stå centralt i effektiviseringen af EU's udenrigspolitik. Samtidig fik mange af tjenestens højtkvalificerede medarbejdere ringe mulighed for at vise, hvad de kunne præstere. Og i lediggang forledes man nemt til navlebeskuelse og pessimisme.

Stærkere repræsentationer
Heldigvis har der også været lyspunkter. På EU's omkring 140 repræsentationer i udlandet skete integrationen mere smertefrit end i hovedsædet i Bruxelles. Repræsentationerne skulle under det nye system repræsentere EU over for myndighederne i tredjelande i alle sager.

Tidligere havde den rolle været delt mellem de roterende formandskaber og EU-Kommissionen. Mange steder begyndte EU-ambassaden at blive mindst lige så interessant for værtslandet som medlemslandenes diplomatiske missioner. Samtidig styrkedes repræsentationerne ved tilførsel af nyt blod.

Tredjedelsmålsætningen for andelen af nationale diplomater blev for Udenrigstjenesten som helhed nået i 2013, og andelen er i fortsat stigning. På delegationerne - især på topposterne - gik det endnu hurtigere, og i dag stammer næsten to tredjedele af repræsentationscheferne fra medlemslandene.

Sanktioner styrker samarbejdet
Men også i Bruxelles er det på det seneste gået fremad. Den nye kommissionsformand, Jean-Claude Juncker, har lagt en ny linje med hensyn til konstruktivt samarbejde mellem Kommission og Udenrigstjeneste. Og italieneren Federica Mogherini har som ny høj repræsentant fået en langt stærkere placering i Kommissionen end hendes forgænger havde. Blandt andet præsiderer hun over regelmæssige møder med kommissionskollegaer, der har ansvar for handel, udvikling, klima og energi, immigration, transport med flere. Ukrainekrisen har ligeledes bidraget til denne udvikling.

EU's mest effektive udenrigspolitiske instrument har været sanktionspolitikken. En målrettet og "smart" udrulning af sanktionsinstrumenterne har krævet et tæt samarbejde mellem Udenrigstjenesten og Kommissionen.

Fortsættes denne udvikling er der håb om, at EU i fremtiden kan bruge sine udenrigspolitiske instrumenter – og sit personale - langt mere effektivt. Man mærker allerede et stærkt forbedret klima i Udenrigstjenesten.