Jura-ekspert: Kampen mod Nord Stream 2 er overmodig symbolpolitik

Af Bent Ole Gram Mortensen
Professor, Juridisk Institut, Syddansk Universitet

I 2017 er energiforsyning atter kommet højt på den politiske dagsorden.

Denne gang er det ikke som ved 1970’ernes oliekriser ufred i Mellemøsten, der er årsagen. Det er et planlagt anlæg af to parallelle naturgasrørledninger mellem Rusland og Tyskland (Nord Stream 2), der afstedkommer det politiske fokus.

Den skal gå tværs gennem den Østersø, der i koldkrigstiden var kendt som Fredens Hav.

Nu kunne man spørge, hvad det dog angår Danmark. Men naturgasledningerne skal gå gennem blandt andet Danmarks havområde ved Bornholm. I lighed med Finland, Rusland, Sverige og Tyskland skal Danmark derfor som kyststat godkende anlæg af Nord Stream 2, ligesom vi for få år siden godkendte den næsten identiske søsterforbindelse Nord Stream 1.

Og en sådan ansøgning afventer lige nu kun dansk godkendelse. 

Da Danmark tidligere har godkendt Nord Stream 1 med en linjeføring gennem dansk territorialfarvand, skulle man mene, at Nord Stream 2 skulle behandles på samme måde, det vil sige en ren administrativ afgørelse fra Energistyrelsen.

Bent Ole Gram Mortensen
Professor, Juridisk Institut, Syddansk Universitet

Et folkeretligt spørgsmål
Den slags anlæg reguleres af folkeretten, konkret FN’s Havretskonvention, der er implementeret i den danske kontinentalsokkellov.

Folkeretten fastslår en transitret hen over andre landes havområder, herunder også retten til at placere kabler og rør på havbunden.

Transitretten gælder dog ikke i det mest kystnære område – territorialfarvandet, der maksimalt udstrækker sig 12 sømil (cirka 22 km fra kysten), men kun på kontinentalsokkelområdet uden for de 12 sømil.

Og netop denne detalje har været anstødssten til en helt særlig dansk politisk tilgang.

Allerede da Nord Stream 1 med stort set samme linjeføring skulle anlægges, blev der af Lone Dybkjær (R) 20. november 2009 i Folketingets Europaudvalg stillet et spørgsmål om muligheden for ikke at godkende Nord Stream 1. Hertil var svaret, at det var Danmark forpligtet til efter reglerne i Havretskonventionen.

Dog blev det ikke nævnt, at den forpligtelse ikke gjaldt inden for territorialfarvandet, noget ministeren senere måtte beklage.

Gennem dansk territorialfarvand
Når det var relevant, skyldtes det, at Nord Stream 1 fik tilladelse til at lade linjeføringen gå gennem dansk territorialfarvand, fordi den linjeføring som én af flere mulige var den for Danmark optimale i miljø- og sikkerhedsmæssig henseende.

Og linjeføringen er netop noget, som efter Havretskonventionen skal godkendes af kyststaten, der kan træffe ”rimelige foranstaltninger med henblik på efterforskning af kontinentalsoklen, udnyttelse af dens naturlige ressourcer og forebyggelse, begrænsning og kontrol af forurening fra rørledninger”.

Selskabet bag Nord Stream 2 er ejet af den russiske gasgigant Gazprom, hvori den russiske stat har aktiemajoriteten (50,01 procent). Og Rusland/Gazprom har naturligvis nogle åbenbare interesser i at kunne eksportere mere gas direkte til Tyskland uden om de traditionelle transitlande.

Og den russiske aktør er tilsyneladende uønsket af nogle, blandt andre den danske regering. Både nuværende og tidligere danske toppolitikere har udtrykt bekymring om Nord Stream 2. EU har også blandet sig, og det samme har USA.

Modstanden mod Nord Stream 2 har blandt andet sammenhæng med ønsket om ikke at have for meget import af naturgas til EU samlet fra ét land, herunder især Rusland, som af forskellige grunde, herunder Ukraine og Krim-halvøen, ikke pt. er i kridthuset. Og EU importerer i forvejen cirka to tredjedele af sit naturgasforbrug. Omkring 40 procent af den importerede naturgas kommer fra Rusland. Bekymringerne ved den slags importafhængighed er bestemt forståelige.

Hertil kommer visse østeuropæiske landes økonomiske interesser i allerede etablerede transitledninger gennem egne lande og egen historisk betinget afhængighed af importeret russisk naturgas.

Aktuelt har Ukraine, Hviderusland, Polen og Slovakiet transitindtægter på russisk naturgas på vej til Vesteuropa.

Omdirigeres dele af de forsyninger via Nord Stream 2, falder transitindtægterne, og det styrker i det hele taget Gazproms forhandlingssituation over for transitlandene. USA har muligvis også egen gaseksport (LNG) i baghovedet.

Intet mandat
EU's energilovgivning, herunder naturgasdirektivet omfatter ikke etablering af den slags transitledninger mellem en EU-medlemsstat (Tyskland) og en ikke-medlemsstat (Rusland). Først når gassen er landet i EU, omfattes den af de almindelige EU-markedsregler.

EU-kommissionen har ellers været ivrig efter at få indflydelse på projektet. I mangel af brugbar EU-lovgivning har EU-kommissionen forsøgt at få et mandat fra de berørte kyststater til at få forhandlingsretten i forhold til godkendelsen af Nord Stream 2.

Mandatanmodningen har tidligere i år været drøftet på et EU-topmøde, men noget konkret er der ikke kommet ud af det, og det gør der næppe heller fremadrettet.

Dels har Rådets jurister sidst i september skudt Kommissionens ønsker om at kunne starte forhandling med Rusland ned, dels er Tyskland og en række andre medlemsstater ganske enkelt ikke interesseret i at blande EU ind i projektet.

Fra tysk og anden side ses ekstra ilandføringskapacitet uden om andre transitlande som en ekstra forsyningssikkerhed. Ikke alle EU's medlemsstater har samme egenproduktion af naturgas som Danmark (kun Holland og Storbritannien har den fordel), og blandt andre kansler Merkels positive attitude over for projektet bunder rimeligvis i hensyn til eget lands forsyningssikkerhed.

Og skal Merkel og Tyskland lykkes med at udfase atomkraft og kul af elproduktion (Energiewende) skal der i al fald i en overgangsperiode andre ressourcer til. Gas er et godt bud.

Noget andet er, at EU-kommissionen har barslet med et forslag om at ændre naturgasdirektivet, så Nord Stream 2 vil blive omfattet heraf. Udkommet af dette ændringsforslag er uvist. Der har allerede i en folkeretlig kontekst været fremsat kritik af en sådan ekstraterritorial anvendelse af EU’s energilovgivning. Og det er højst tvivlsomt, om den danske regering kan udskyde godkendelsen af Nord Stream 2 med henvisning til en eventuel kommende ændring af naturgasdirektivet.

En politisk afgørelse
Betænkelighederne ved Nord Stream 2 synes imidlertid at gennemsyre Folketinget, og man kan ikke fortænke regeringen og resten af Folketinget i gerne at ville have støtte fra EU.

Men når muligheden for at overlade forhandlingerne til EU-Kommissionen formodentlig er ude af billedet, og da Danmark tidligere har godkendt Nord Stream 1 med en linjeføring gennem dansk territorialfarvand, skulle man mene, at Nord Stream 2 skulle behandles på samme måde, det vil sige en ren administrativ afgørelse fra Energistyrelsen.

Men nej, sådan skal det ikke nødvendigvis være.

Regeringen har netop fremsat lovforslag L 43, der lidt forenklet gør det til en politisk afgørelse, om en linjeføring gennem territorialfarvandet kan godkendes.

Lovforslaget retter sig efter ordlyden ikke eksplicit mod Nord Stream 2, men timingen gør det vanskeligt ikke at se forslaget som rettet mod Nord Stream 2 – en lex Nord Stream.

Efter lovforslaget vil et afslag kunne gives på baggrund af et frit politisk skøn over Danmarks udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitiske interesser i en særlig konstruktion uden mulighed for domstolsprøvelse, et forhold, der allerede har fået hård kritik, og som der ikke her skal gøres mere ud af.

Pointen med denne kronik relaterer sig i stedet til, at der på kontinentalsokkelområdet ikke gives mulighed for politiske afgørelser. Her følger retten til at anlægge transitledninger af Havretskonventionen, og Nord Stream 2 kan faktisk trækkes ud på dansk kontinentalsokkelområde.

Teknisk kan Nord Stream 2 sagtens lægges uden for dansk territorialfarvand. Den nuværende planlagte placering er vel mest af alt udtryk for at ville lægge den som den danske energistyrelse nu i sin tid havde ønsket Nord Stream 1 placeret. Men selvfølgelig vil der løbe en del omkostninger på, hvis placeringen skal ændres på nuværende tidspunkt.

Danmark kan ikke stoppe Nord Stream 2
Og så må man jo spørge sig selv, hvad er formålet med en sådan lovændring?

Selvom det koster at ændre den planlagte placering, tyder meget på, at Nord Stream 2 allerede er et fait accompli. Projektet koster samlet i omegnen af 70 milliarder danske kroner, og der er allerede investeret store summer i projektet, hvis anlæg planlægges at starte allerede i 2018.

Insisterer den danske regering på at nægte tilladelse til, at Nord Stream 2 kan gå gennem dansk territorialfarvand, vil det rationelle være at trække linjeføringen ud heraf. Reelt kan den danske regering ikke stoppe Nord Stream 2.

Når man i det hele taget giver sig i kast med at lave et udkast til lovændring, må man formode, at regeringen ønsker at sige nej til en linjeføring gennem dansk territorialfarvand. Og gør Danmark det, risikerer vi blot at få en linjeføring, der i miljø- og sikkerhedsmæssig henseende er mindre attraktiv for Danmark.

Skyder os selv i foden
Gør Danmark afgørelsen om en linjeføring politisk, kan vi ikke sende diplomatiet i byen med en forklaring om, at det i realiteten var en administrativ ekspeditionssag i kraft af reglerne i Havretskonventionen, og at linjeføringen gennem territorialfarvandet blot var udtryk for at minimere miljø- og sikkerhedsmæssige risici.

Og vi har ellers en del diplomatiske interesser at pleje. Eksempelvis er der Kongeriget Danmarks interesser i Arktis, hvor vi i sagens natur gerne vil have, at kontinentalsokkelrettigheder i Arktis kan blive fordelt efter folkeretlige principper og ikke de militære muskler. Faktisk har både Kongeriget (på vegne af Grønland) samt Rusland gjort krav på Nordpolen.

Disse krav skal i de kommende år behandles ved Den Internationale Havretsdomstol. Skal den sag lukkes med et forlig, er det næppe den bedste start at udfordre forpligtelserne efter Havretskonventionen med en gang juristeri vedrørende linjeføringen af et par gasledninger i Østersøen.

Selv har Danmark også planer om en gasledning (Baltic Pipe) fra Nordsøen hen over Danmark og gennem Østersøen til Polen.

Projektet forventes at koste 12-16 milliarder kroner og kan både reducere polsk afhængighed af russisk gas og fremtidige transportpriser i det danske gastransmissionsnet.

Således er Danmark medaktør i en konkurrerende forbindelse og dermed måske heller ikke helt uden økonomiske interesser. Måske skal vi undlade at planlægge linjeføringen af Baltic Pipe hen over tysk territorialfarvand?

Spørgsmålet er derfor: Er Danmark på vej med en omgang symbolpolitik, der ikke vil ændre noget, men kun skade vore egne interesser?