Hvordan går det med det kommunale selvstyre?

FORSKNINGSFORMIDLING: Kommunalforsker Poul Erik Mouritzen fra Syddansk Universitet stiller otte spørgsmål om kommunernes berettigelse, og peger blandt andet på statens sanktioner i forbindelse med økonomien som et af de problemer, der leder til et niende spørgsmål: Skal det kommunale selvstyre afskaffes?

Af Poul Erik Mouritzen
Professor, Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet

Verdensbanken publicerede for et par år siden en undersøgelse af alle verdens lande ud fra spørgsmålet How Close Is Your Government to Its People?. Undersøgelsen rangordnede landene efter graden af kommunalt selvstyre. Danmark blev placeret øverst. Vi er ifølge Verdensbankens opgørelse det mest decentraliserede land i verden.

Det ligger næsten i overskriften for undersøgelsen, at det er godt: Vores system er tæt på folket. Det skal dog ikke forhindre, at vi engang imellem tager temperaturen på det kommunale selvstyre, herunder også, at vi ser på, hvordan det udvikler sig.

Almindeligvis betragtes det som et gode, at vi har en udbredt kommunalt selvstyre. Argumenterne er flere: Det giver mulighed for tættere inddragelse af borgerne i de politiske beslutningsprocesser; det er en træningsbane for kommende politikere; der sker en magtdeling mellem det centrale og decentrale niveau; kommunalt selvstyre med mange enheder fremmer innovation og nytænkning. Det vigtigste argument er dog givetvis, at et stærkt kommunalt selvstyre fremmer den samlede velfærd i et samfund.

Der opstår velfærdsgevinster, når man decentraliserer beslutningerne til lokale enheder, fordi et sådant system vil skabe bedre overensstemmelse mellem borgernes præferencer og den politik, der føres: Udbuddet tilpasses til efterspørgslen på en måde, som er langt mere effektivt, end hvis alle beslutninger blev truffet på Christiansborg.

Mekanismen kan anskueliggøres med følgende lille eksempel: Lad os antage, at vi har et samfund med kun to kommuner, A og B. A er en meget stor kommune, B er en lille kommune. Borgerne i de to kommuner har vidt forskellige ønsker til skolepolitikken. I A ønsker man store og billige skoler, i B ønsker man små, nære skoler, der til gengæld er dyre. Hvis beslutningsprocessen var centraliseret, ville der eksistere et politisk organ fælles for de to områder. Hvis dette organ var valgt repræsentativt ville borgerne i kommune A kunne majorisere deres præferencer igennem: Skolevæsenet ville blive baseret på store, billige skoler. Havde der derimod været et politisk organ for hver kommune, ville udbuddet have afspejlet borgernes forskellige præferencer. I A ville man stadig vælge de store skoler, i B kunne man beslutte sig for flere mindre skoler, og dermed naturligvis også en højere skat. Den samlede tilfredshed (læs: velfærd) vil stige, hvis vi arbejder med to kommuner fremfor én.

Argumentet bygger på, at vælgerne gennem deres stemmeafgivning vælger de politikere, der vil træffe beslutninger, som svarer til vælgernes ønsker. Gør de ikke det, sætter vælgeren blot sit kryds ved en anden politiker næste gang, der er valg. Vælgeren har imidlertid en anden mulighed: Han eller hun kan flytte til en anden kommune, som fører en politik, der svarer til vedkommendes præferencer. Denne mekanisme bygger på en analogi til det private marked: Udbuddet varierer mellem kommunerne svarende til, at producenter på det private marked udbyder varer af forskellige kvaliteter og til forskellige priser. Borgeren kan derfor, som forbrugeren på det private marked, vælge mellem forskellige kombinationer af kvaliteter til forskellige priser. Dette valg sker gennem borgernes lokalisering.

Før at disse velfærdsgevinster kan blive realiseret, er der imidlertid en masse mellemregninger. Argumenterne bygger måske på nogle ikke udtalte præmisser, som kan være problematiske? Jeg vil i det efterfølgende stille og give et svar på otte spørgsmål, der handler om de antagelser, vi må gøre os, hvis det kommunale selvstyre skal virke optimalt.

Spørgsmål 1: Er der væsentlige geografiske og kommunale præferenceforskelle?
For at tilpasningsmekanismen kan være relevant, skal der eksistere præferenceforskelle mellem kommunerne, som er større end det trivielle. Det gjorde der utvivlsomt tidligere. I en ældre undersøgelse med titlen ”De nøjsomme jyder og de krævende københavnere” har jeg vist, at det var tilfældet i begyndelsen af 80’erne. Læseren kan ud fra titlen gætte sig til, hvori forskellene mellem jyder og københavnere bestod.

I forbindelse med kommunalreformen i 2007 så vi et enkelt eksempel på et velfærdstab af en størrelsesorden, der gjorde, at man måtte lave en særlig overgangsordning.

Politikerne i Holmsland Kommune havde gennem årtier valgt at lægge sig på et særdeles lavt serviceniveau, men også på et tilsvarende lavt beskatningsniveau. Kommunen havde absolut ingen ønsker om at blive lagt sammen med andre kommuner. Det blev man, dog med den modifikation, at der i en overgangsperiode på fem år blev opereret med en differentieret skatteprocent mellem Holmsland og den øvrige del af den nye Ringkøbing-Skjern kommune.

Men der kan sagtens være opstået mindre spektakulære velfærdstab de mange steder, hvor kommuner blev lagt sammen. Omfanget af dem kender vi imidlertid ikke, og vi kender i realiteten heller ikke noget til, hvor store forskellene er mellem kommuner og landsdele i nutiden.

Spørgsmål 2: Er det ønskværdigt, at præferenceforskelle slår igennem?
I de fleste lande har man organiseret sig således, at opgaver, hvor statsmagten ønsker en meget høj grad af lighed, placeres udenfor det kommunale selvstyre. Det gælder ikke mindst indkomstoverførslerne. Et af de helt særegne træk ved det danske kommunestyre er, at indkomstoverførslerne i vidt omfang er blevet en kommunal opgave, og når Verdensbanken udråber Danmark til det mest decentraliserede land i verden, skyldes det bl.a., at indkomstoverførslerne tælles med i opgørelsen af størrelsen af den kommunale sektor.

Det giver vel næppe megen mening at tælle folkepensionen med her, ej heller en række ydelser, hvor kommunerne nok har en vis autonomi, når det gælder tildeling af ydelser, men ikke noget at skulle have sagt for så vidt angår ydelsernes størrelse (sygedagpenge, kontanthjælp, førtidspension o.l.). Når det gælder den skønsmæssige beslutning om eksempelvis tildeling af førtidspension, ønsker vi dog næppe, at lokale præferencer kommer til at spille en væsentlig rolle for beslutningen. Derfor har vi sikret borgerne en mulighed for at anke sager, der går dem imod.

Tilbage er de (stadig betydelige) områder, hvor vi i Danmark faktisk giver kommunerne en vis autonomi og finder det i orden, at der er lokale forskelle. Det gælder ikke mindst de områder, som interesserer vælgerne, det vi kalder de kommunale kerneydelser: pasning af børn, folkeskoler, ældreomsorg, fritidsforanstaltninger, kultur og lignende. Her er det i orden, at lokale ønsker til skolestruktur, lærernes arbejdsforhold, normeringer og åbningstider på daginstitutioner og principper for tildeling af hjælp afspejles i den førte politik.

Den velfærdsgevinst, der er ved decentralisering, kan (og bør) potentielt kun vise sig på områder, hvor kommunerne har en vis autonomi. Disse områder udgør langt fra hele den kommunale opgaveportefølje, og der er klare tendenser til, at autonomien er blevet mindre over årene.

Spørgsmål 3: Har kommunerne autonomi til at foretage tilpasningen til efterspørgslen?
Igennem 70’erne foregik der en vældig udbygning af den kommunale service med årlige stigninger målt i faste priser på omkring syv procent i årtiets sidste år. Dem tog staten og kommunerne fat på med aftalesystemets indførelse i 1979.

Det geniale ved systemet var, at der blev lavet aftaler for kommunerne under et, det vil sige, at der var mulighed for, at den enkelte kommune kunne foretage en løbende tilpasning til efterspørgslen i opadgående og nedadgående retning. Meget tyder på, at denne løbende tilpasning rent faktisk også skete i de første årtier af systemets levetid. Men ikke mindst efter at staten igennem de seneste fem år har indført sanktioner, sidst i form af budgetloven, kniber det mere og mere.

En indikation af manglende tilpasning er, at kommunerne stort set er holdt op med at sætte skatterne ned. I sidste halvdel af 80’erne var der år, hvor mere end 100 kommuner reducerede beskatningsniveauet fra det ene år til det andet. Fra begyndelsen af 90’erne bliver det mere og mere usædvanligt, at skatterne reduceres.

Efter strukturreformen er skatteniveauet i kommunerne for alle praktiske formål blevet fastfrosset med nogle klare konsekvenser: Den fleksibilitet og tilpasningsevne, som skulle være et kendemærke for et effektivt virkende kommunalt selvstyre, er gået fløjten.

Desværre er der ikke gennemført undersøgelser af, i hvilket omfang der i disse år sker en forvridning af kommunernes udgiftsstruktur. Men begrundelsen om, at decentralisering fører til en tilpasning til lokale præferencer og behov, bliver svækket, når man på en central parameter som skatteudskrivningen ser stærke tendenser til fastfrysning.

I bogen ”Fra sogn til velfærdsproducent” skriver forfatterne advarende om disse tendenser:
”Samtidig er der – fordi både den finansielle ramme og servicerammen er bestemt af et for så vidt tilfældigt historisk udgangspunkt – betydelige forskelle i serviceniveau og beskatning. Hvis disse rammer fortsætter i en længere årrække, vil der af flere grunde kunne opstå spændinger. Nogle kommuner vil have faldende folketal, mens andre vokser, så rammen for nogle vil være rigelig, men for andre snærende. Derudover vil det lokale politiske ansvar for serviceniveauet og skatteniveauet gradvis fortone sig. Borgere i en kommune vil ikke kunne forstå, at de skal betale mere i skat, mens borgere i en anden kommune ikke forstår den ringere service, fordi det politiske valg i begge tilfælde ligger adskillige år tilbage”.

Spørgsmål 4: Er der væsentlige forskelle i den førte politik?
En velfærdsgevinst ved decentralisering forudsætter for det fjerde, at kommunerne faktisk fører en forskellig politik, som afspejler lokale præferenceforskelle. Der er senest lavet analyser af 19 kommunale udgiftsområder baseret på de kommunale regnskaber fra 2011. På alle områder kan udgiftsvariationer i større eller mindre grad tilskrives forskelle i udgiftsbehovene. Kun på fire områder kan forskellene henføres til kommunernes velstand, og kun på tre områder betyder byrådenes politiske sammensætning noget for udgifternes størrelse.

Det er så heldigt, at vi over en periode på 25 år med en fireårig turnus har gennemført analyser ud fra stort set samme skabelon, således at vi er i stand til at følge udviklingen over tid. I 1988 undersøgte vi 11 udgiftsområder. Her spillede kommunernes økonomiske formåen en rolle på otte områder, mens partipolitik var medvirkende til at forklare forskellene på fem områder. Endnu længere tilbage blev lavet en analyse af kommunernes regnskaber på otte udgiftsområder. Her spillede velstand en rolle på de seks, partipolitik på de fire.

Vi kan også udtrykke det på den måde, at kommunerne i ”gamle dage” var dygtige til at tilpasse sig de lokale behov, og når det var gjort, var de tilbageværende variationer i betydelig grad bundet op på lokale præferencer. Tilpasningen til behovene gør sig stadig gældende, men eventuelle variationer derudover er kun på få områder bundet op på præferenceforskelle.

Sidstnævnte observation kunne lede til den konklusion, at der ikke mere er velfærdsgevinster at hente ved det lokale selvstyre. Den er rigtig ud fra én synsvinkel. Omvendt så er tilpasningen til udgiftsbehov jo i høj grad også velfærdsfremmende. Man kan så diskutere, om det alene skyldes eksistensen af et lokalt repræsentativt demokrati eller eksistensen af et centralt fastsat regelsæt, som gennem etableringen af rettigheder eller krav til det materielle indhold så at sige ”binder” de kommunale udgifter til den sociale struktur i kommunen.

Spørgsmål 5: Flytter borgerne efter den kommunale skat og service?
Er det rigtigt, at borgerne flytter efter det mix af skat og service, som den enkelte kommune tilbyder? For at det kan være tilfældet, skal for det første den borger, der overvejer at flytte, have information om den politik, der føres i de enkelte kommuner. Denne information skal i hvert fald dække den del af politikken, der er relevant for borgeren, herunder (for alle borgere) skattepolitikken.

For det andet skal der være en betydelig mobilitet, om end det vil være urealistisk at antage, at alle borgere til alle tider vælger at slå teltpælene op, så snart de ser en fordel i at flytte til en kommune, der tilbyder et mere ønskværdigt skat/serviceforhold. For det tredje skal der være en forskel i det skat/service mix, der tilbydes af kommunerne i det område, hvortil flytning overvejes.

Uanset realismen i disse antagelser er det afgørende, at blot nogle borgere, når de flytter, vælger at skele til, hvad nogle relevante kommuner kan tilbyde af service og skat, vil der kunne realiseres en velfærdsgevinst.

En enkelt dansk undersøgelse giver et bud herpå på baggrund af en analyse af flyttemotiver i Aarhus Kommune. Undersøgelsen viser, at skat/serviceforhold ikke spiller en rolle for, at man vil flytte fra Aarhus kommune, men derimod har en vis betydning, når det gælder valg af ny bopælskommune. Undersøgelsen fastslår afslutningsvis, at analyseresultaterne udgør ”et argument for befolkningsmæssigt små kommuner”.

Aarhusundersøgelsen er gennemført i 1999, altså på et tidspunkt, hvor vi havde 275 kommuner i Danmark. En borger i Aarhus havde på det tidspunkt otte kommuner at vælge imellem, hvis begrænsningen var, at den fremtidige bopælskommune skulle grænse op til Aarhus. Efter kommunalreformen er der tale om fire tilgrænsende kommuner. Alene denne halvering må have som logisk konsekvens, at valgmulighederne bliver færre. Ser man på ”udbuddet” i form af skat/serviceforhold lå top og bund før kommunalreformen på 1.06 og 0,95 (landsgennemsnittet er 100). Efter reformen lå de tilsvarende tal på 1,06 og 1,00. Samme mekanisme må gøre sig gældende i store dele af landet.

Man kan også udtrykke det på den måde, at kommunalreformens mange sammenlægninger har dæmpet de velfærdsgevinster, der kunne opstå som følgende af befolkningens lokaliseringsvalg.

Spørgsmål 6: Er den politiske proces lydefri?
For det sjette må det antages, at vælgernes præferencer lydefrit formidles gennem den politiske proces, hvor ikke mindst valghandlingen er central. Ved at politikerne med jævne mellemrum stilles til ansvar overfor vælgerne, etableres der – i teorien – en usynlig hånd, der sikrer, at vælgernes ønsker automatisk omsættes til politik.

Teorien bygger på et politisk system, hvor der kun er vælgere og politikere. Embedsmænd og forvaltninger med egne interesser og magtbaser eksisterer ikke. Ej heller interesseorganisationer og fagforeninger. Ej heller en stat, der lægger kraftige begrænsninger på handlemulighederne. Men der findes jo embedsmænd, institutionsledere, stærke (og svage) forældreorganisationer og interesseorganisationer og en stærk stat, der blander sig i alt muligt i kommunerne. Der eksisterer med andre ord en lang række forvridende mekanismer, der i yderste konsekvens kan medføre, at den politik, der føres i en kommune, afspejler alt andet end borgernes interesser og præferencer.

Lad os tage fat på en diskussion af de mange imperfektioner med et simpelt eksempel fra den virkelige verden. I figuren nedenfor er vist resultatet af en analyse af kommunernes skoleudgifter opgjort pr. elev. I figuren angiver den vandrette akse den såkaldte normaludgift, som måler udgiftsbehovet på folkeskoleområdet. Langs den lodrette akse er anført kommunernes faktiske udgifter.

Figur 1. Faktisk udgift og normaludgift pr. 6-16 årig 2011

Der er markeret to kommuner, begge karakteriseret ved et mangeårigt arbejderflertal, som er velstandsmæssigt ens stillede og med stort set samme folketal. Når Albertslund bruger omkring 8.600 kroner mere pr. elev end svarende til normaludgiften (udgiftsbehovet), mens Brøndby bruger ca. 7.500 mindre end normaludgiften, kan det således ikke forklares af velstandsforskelle eller politisk sammensætning af byrådet. Spørgsmålet er derfor, hvad forskellene så kan skyldes?

En lydefri politisk proces ville indebære, at forskellen mellem de to kommuner skyldes, at vælgerne har ganske forskellige præferencer. I kommune Albertslund ønsker vælgerne er højt serviceniveau, i Brøndby det modsatte. Det kunne være, at vælgerne i Brøndby foretrak en lavere skat (udskrivningsprocenten i de to kommuner er dog næsten ens) eller ønsker at bruge pengene på andre områder.

Men det kunne også skyldes andre forhold, for eksempel at der i de to kommuner er et så komfortabelt politisk flertal af arbejderpartier, at flertallet i byrådet kan gøre, som det selv ønsker, fordi det ikke truer deres magtposition. Manglende partikonkurrence kan føre til, at politikernes egne mål kan blive drivkraften for den førte politik. Det kunne eksempelvis tænkes, at der i mange år har siddet borgmestre i Alberslund og Brøndby, som har haft vidt forskellige opfattelser af, hvad der skulle til for at tiltrække gode borgere til kommunen (måske forskellige opfattelser af, hvilke typer af borgere man ønskede sig), og hvad der skulle til for at opnå dette. Det har så været drivkraften for kommunens politik, uanset hvad borgerne i øvrigt måtte have af præferencer.

For det andet kunne det tænkes, at vælgerne faktisk ikke stemmer efter deres præferencer for den lokale politik, men efter hvordan partierne klarer sig på landsplan. Det ved vi med sikkerhed, at de gør. Det forhold, at de landspolitiske vinde slår igennem med cirka halv kraft ude i kommunerne, medvirker til delvis at frigøre lokalpolitikerne fra lokale vælgerpræferencer. Partiloyalitet og de høje omkostninger for vælgerne ved at søge information giver politikerne en vis autonomi til at handle på egen hånd.

For det tredje er vælgernes signalering af præferencer – gennem deres stemmeafgivning – langtfra entydig. Det skyldes, at de besidder inkonsistente holdninger. Afhængigt af, hvordan man gør det op, vil mellem 1/3 og 2/3 af vælgerkorpset have nogle holdninger til skatten, som ikke harmonerer med deres holdninger til de kommunale udgifter.

For det fjerde skal man være opmærksom på, at et kommunalvalg egentlig består af to processer, som kan være godt og grundigt afkoblede fra hinanden. Først en lang proces med valgkamp, stemmeafgivning og optælling af stemmer og beregning af mandater. Derefter (typisk) en kort konstitueringsproces, hvis resultat undertiden slet ikke stemmer overens med vælgernes stemmeafgivning. Det kan føre til borgmestre, som kun et lille fåtal af vælgere ønsker, undertiden betalt med formandsposter og politiske indrømmelser til de partier, der har støttet borgmesteren. Denne betaling kan føre til, at der på områder føres en politik, som stort set alene er ønsket af et enkelt parti eller måske endog en enkelt politiker, som udgør tungen på vægtskålen.

Spørgsmål 7. Er den politiske incitamentsstruktur symmetrisk?
Mellem valgene foregår der en intens signalgivning fra berørte interesser til de folkevalgte. Disse signaler kan sagtens være asymmetriske i forhold til vælgernes præferencer, ikke mindst på grund af eksistensen af interesseorganisationer, personaleorganisationer og lokale partiforeninger.

Dette fænomen udgør endnu en kilde til, at den lokaldemokratiske proces måske ikke er så perfekt, som det forudsættes i teorien om decentralisering.

Dette forhold forstærkes utvivlsomt af eksistensen af en politisk incitamentsstruktur, der er asymmetrisk. Kilden hertil skal søges i den såkaldte 1-3 regel, altså det forhold, at vi som vælgere straffer langt hårdere end vi belønner politikere.

Man kan også udtrykke det på den måde, at omprioriteringer, der økonomisk set er neutrale, ikke nødvendigvis er det, når regnebrættet med politiske tab og gevinster skal gøres op. Lad os bruge et tænkt eksempel. Lad os antage, at en kommune befinder sig i den optimale tilstand m.h.t. skat/serviceforholdet og har fordelt ressourcerne mellem de forskellige opgaver, så marginalnytten af sidst spenderede krone er den samme overalt. Lad os nu antage, at kommunen oplever et fald i antal skolebørn med 10 procent og en stigning i antal ældre med 10 %. Under den antagelse, at de to områder er lige store, vil det derfor være optimalt at flytte 10 procent fra førstnævnte til sidstnævnte område.

Velfærdsmæssigt og økonomisk vil det være en neutral operation. Men ikke politisk, fordi taberne – forældre, lærere og lærerforening - vil reagere langt kraftigere end vinderne, de ansatte og modtagerne af service på ældreområdet. Hvis den politiske logik bliver dominerende for beslutningen, det vil sige, at politikerne forsøger at minimere vælgertabet snarere end at maksimere velfærden, fører denne imperfektion i den lokale politiske proces således til et samlet velfærdstab for kommunens borgere.

Spørgsmål 8: Er bureaukratiet neutralt?
En sidste forvridende mekanisme, der skal peges på, er eksistensen af det, der kaldes bureaukratisk politik. Politikerne træffer jo ikke beslutninger i et tomrum. De får gode råd og indstillinger af embedsmændene. Nogle steder står embedsmændene stærkt, andre steder svagt. Nogle embedsmænd er stærkere end andre. Det samme gælder, hvis man ser på udvalgsformændene. Sådanne forhold kan spille en rolle for, hvordan kommunernes prioriteringer udvikler sig over tid. Der er tale om ”bureaukratiske imperfektioner”, som kan føre til en inoptimal ressourcefordeling.

Med de sidste tre mekanismer har vi langsomt bevæget os ind på processer, som ikke har meget at gøre med efterspørgsel og kollektiv velfærd. Der er tale om udbudsbaserede mekanismer, som primært har til formål at fremme velfærden for snævre grupper eller enkeltpersoner. I det omfang at disse kræfter over en lang årrække har fået lov til at virke i en kommune, er udgiftsstrukturen langsomt blevet forvredet væk fra det optimale.

Vi kan med dette in mente vende tilbage til de to kommuner, Albertslund og Brøndby. Vi ved i realiteten ikke, hvad afstanden til normaludgiften skyldes, men det kan meget vel være, at Albertslund i en lang årrække har haft en stærk skoleforvaltning, som kunne fortælle politikerne om alt det grusomme, der kunne ske, hvis der ikke blev tilført flere midler til området. Omvendt kunne det tænkes, at vi i Brøndby har haft forholdsvis ressourcesvage forældre, en svag skoleledelse og socialdemokratiske politikerne der – måske på tværs at vælgernes ønsker og på grund af deres stabile og store flertal ved hvert valg – har fokuseret på at have et højt serviceniveau på andre områder.

Sådanne mekanismer kan medføre, at en kommunes serviceprofil på ethvert givet tidspunkt skal henføres til historisk betingede magtkonstellationer, interesseorganisationernes ageren og demografiske forskydninger i tidligere år. Vi kan også sige det på den måde, at kommunernes placering i figur 1 er resultatet af en lang række enkeltbeslutninger truffet i de sidste 10-20 år, snarere end på baggrund af bevidste politiske beslutninger truffet på baggrund af borgernes efterspørgsel og præferencer her og nu.

Tilpasning, produktivitet eller nytte?
Lad os vende tilbage til figur 1. Der kan læses flere ting ud af figuren. Hvad der læses, afhænger imidlertid af ens ståsted.

Kommunerne og KL vil ud af denne figur slutte, at det kommunale selvstyre virker. De vil hæfte sig ved, at der er en ret tæt sammenhæng mellem kommunernes udgiftsbehov og så de faktiske udgifter, ergo, sker der en tilpasning til lokale forhold. Afstanden mellem den faktiske udgift og normaludgiften vil blive set som udtryk for en tilpasning til lokale præferencer, som ikke lader sig måle ved hjælp af socioøkonomiske indikatorer. Underforstået: Den politiske og administrative proces i kommunerne er tæt på at være lydefri, om end der nok kan forekomme visse produktivitetsforskelle mellem kommunerne.

I Finansministeriet har man gennem mange år haft en skeptisk holdning til den opfattelse. Her ser man udbudsbaserede mekanismer overalt. Når Albertslund bruger ca. 8.600 kroner mere end normaludgiften, så skyldes det en ophobning af spild og privilegier, som absolut ikke er udtryk for økonomisk efficiente beslutninger, snarere det modsatte. På en god dag vil man i Finansministeriet – eventuelt med hjælp fra McKinsey eller DeLoitte - hævde, at når kommune Brøndby kan klare sig med 7.500 kroner mindre end normaludgiften, så burde det samme gælde i Albertslund.

Besparelsespotentialet er altså langt større end de 8.600 i sidstnævnte kommune.

Når det gælder interesseorganisationerne, i dette tilfælde primært Danmarks Lærerforening, er fortolkningen en helt tredje: Enhver krone spenderet kommer skolebørnene til gavn, og omvendt, enhver krone sparet går ud over selv samme gruppe. Der findes ikke spild i det kommunale skolevæsen.
KORA introducerede i 2013 en metode til at give et mere præcist svar på disse spørgsmål om tilpasning, produktivitet og nytte.

Blandt andet undersøgte man skoleområdet og fandt et besparelsespotentiale på ca. 5 mia. kroner. I analysen blev service og produktivitet på skoleområdet listet for hver enkelt kommune i landet. I KL’s og specielt Danmarks Lærerforenings optik burde der være en meget stor forskel i service i Albertslund og Brøndby. Det er ikke tilfældet.

Brøndby har et så produktivt skolevæsen, som det er muligt at operere med på de præmisser, som KORA analysen er baseret på. Dette er sat til indeksværdi på 100. Indeksværdien i Alberslund er derimod på 92. Omvendt med serviceniveauet. Her scorer Alberslund højest med en værdi på 98, men på trods af de meget store forskelle i kroner og øre mellem de to kommunerne ligger Brøndby med en indeksværdi på 95.

KORA analysen omfatter også en beregning af et samlet produktivitetsmål for den enkelte kommune, hvad der for første gang giver mulighed for at undersøge mulige determinanter for produktivitet, eller dets modsætning, slack i budgetterne. En foreløbig analyse af dette mål antyder klart, at produktivitet og spild hænger sammen med, hvor pressede kommunerne er.

Et højt pres på ressourcerne og vækst i folketallet fører til højere produktivitet. Relativt set betyder ressourcepresset omtrent det dobbelte af væksten i folketallet. Konklusionen kan omvendt også formuleres derhen, at i kommunerne med stor velstand, lave udgiftsbehov og et faldende folketal ophobes der forholdsvis store mængder af slack.

KORA’s analyse er den første af sin art, hvor det er muligt at finde ud af, om et merforbrug fører til spild eller højere service. Det typiske er nok, som også tilfældet var i sammenligningen mellem Albertslund og Brøndby, at der er tale om en blanding, der kan være forskellig fra kommune til kommune og fra område til område.

Skal det kommunale selvstyre så afskaffes?
Vi har ved at stille otte spørgsmål fået en indikation af, at det kommunale selvstyre delvis virker efter hensigten. Men vi har også fået et mere nuanceret kritisk syn på, at et stærkt decentraliseret system også kan have sine skavanker.

Kommunalreformen har svækket visse af argumenterne for selvstyre – reformens mulige positive konsekvenser i øvrigt ufortalt. Der er områder, hvor vi ikke ønsker, at lokale præferenceforskelle slår igennem i den førte politik. Disse områder er blevet flere med tiden. Budgetsamarbejdet har i de senere år omvendt hæmmet mulighederne for at foretage tilpasninger, som er ønskværdige. Endelig kan der påvises nogle politiske og bureaukratiske mekanismer, som medfører en ikke optimal ressourceanvendelse i samfundet. Alt lagt sammen, de mulige velfærdsgevinster ved at operere med et kommunalt selvstyre er formentlig færre i dag end engang i den glorværdige fortid.

Skal vi derfor afskaffe det kommunale selvstyre?

Vi skal søge svaret på dette spørgsmål to steder. I begge tilfælde er svaret nej – for nuværende i hvert fald.

For det første tjener det kommunale selvstyre som nævnt indledningsvist andre formål end velfærdsmaksimering. Alle disse argumenter må naturligvis med i overvejelserne, hvis man skal give et bud på kommunestyret fremtid.

For det andet må man overveje mulige alternativers fortrin. De er næppe mange. Det mest nærliggende alternativ vil være en centralisering. Med den løsning vil viden om lokale forhold næsten pr. definition blive mindre, der vil ikke på områder, hvor det er ønskværdigt, kunne tages hensyn til præferenceforskelle, imperfektioner af politisk og bureaukratisk karakter er næppe mindre, og innovationsevnen næppe større. Samarbejdet på tværs mellem sektorerne vil være problematisk med skoler liggende i Undervisningsministeriet, sundhedspleje i Sundhedsministeriet, kontantydelser i Beskæftigelsesministeriet og indsats overfor børn med særlige behov i Socialministeriet. ”Systemets” villighed til at åbne op og lytte til borgerne vil tilsvarende lide en krank skæbne i disse tider, hvor indgangen til mange statslige myndigheder er én telefonsluse placeret et tilfældigt sted i landet.

En (meget stærk) mangeårig borgmester udtalte engang med et glimt i øjet, at lokaldemokrati er den næstbedste styreform. Man kan gætte sig til, hvad han betragtede som den bedste, formentlig en variant af oplyst enevælde. Jeg vil om det kommunale selvstyre snarere – med Churchill som inspirationskilde – konkludere, at det er den mindst ringe styreform blandt de muligheder, der foreligger. Det bør dog ikke forhindre, at man anlægger en sund kritisk vinkel på de problemer, der trods alt eksisterer. Det har været formålet med denne artikel.

Forrige artikel Har institutionsanbringelser en plads i det sociale landskab? Har institutionsanbringelser en plads i det sociale landskab? Næste artikel Konflikter udfordrer arkæologien Konflikter udfordrer arkæologien
GL skoser ”popsmart” studieretning

GL skoser ”popsmart” studieretning

KRITIK: Gymnasieskolernes Lærerforening (GL) kritiserer H.C. Ørsted Gymnasiets nye, virtuelle studieretning. Formand Tomas Kepler kalder det ”bizart”, at ministeriet har givet dispensation til at søsætte den.