Ekspert om Støjberg-sag: Hvordan kan embedsmændene have siddet på den viden så længe?

INSTRUKS: Flere nøglevidner har afgivet deres forklaring i sagen om Inger Støjbergs ulovlige instruks, og i dag skal den daværende departementschef i stolen. Hvad fortæller de første vidneudsagn foreløbig om embedsmændenes rolle? Og hvor tydeligt skal en embedsmand sige fra, før det er nok? Her er buddene fra to professorer, som følger sagen tæt.

Det ene vidne efter det andet er i disse dage i vidneskranken i Retten ved Frederiksberg, hvor de giver den såkaldte Instrukskommission deres version af forløbet omkring tidligere udlændinge- og integrationsminister Inger Støjbergs ulovlige instruks.

Nøglespørgsmålet er, om man kan fastslå, at ministeren blev klart og tydeligt advaret af sine embedsmænd, før hun i februar 2016 strid med loven instruerede sit apparat i at adskille alle nyankomne asylpar, hvor den ene part var under 18 år, uden at gøre undtagelser og uden at behandle sagerne individuelt.

Den konklusion kender vi ikke, før kommissionen afslutter sit arbejde senere på året.

Men de første vidneforklaringer giver allerede nu et indblik i embedsmændenes rolle og rejser en række centrale og principielle spørgsmål. Professor i forfatningsret ved Københavns Universitet Jens Elo Rytter og professor i forvaltningsret ved samme universitet Michael Gøtze følger begge sagen tæt. Her er hver deres bud på, hvad de bemærker efter de første dage med afhøringer i kommissionen:

Bekræfter billedet af det meget loyale embedsværk
Jens Elo Rytter peger på, at de første vidneforklaringer og især forklaringen fra tidligere direktør for Udlændingestyrelsen Henrik Grunnet på den ene side tegner et billede af "det meget loyale embedsværk".

Henrik Grunnet forklarede, at ministerens embedsmænd efter hans opfattelse havde advaret hende om, at instruksen var ulovlig. Og han sagde ganske opsigtsvækkende, at han alligevel havde ladet sin styrelse så småt gå i gang med at administrere efter den ulovlige instruks, mens han ventede på en nuancering fra ministeriet - den kom dog aldrig. 

"Det tyder på, at man i den gode traditionelle embedsmandsånd har forsøgt at håndtere det internt efter devisen: Så må vi få det bedste ud af det," siger Jens Elo Rytter.

Han fremhæver Grunnets forklaring om, at man i styrelsen prøvede at holde sig nogenlunde på den rigtige side af loven ved at forsinke nogle af de sager, hvor man var mest bekymret for at overtræde loven ved at adskille parrene uden sagsbehandling. Det gjaldt især unge par med børn.

"Det bekræfter billedet af, at der skal så enormt meget til, før man som embedsmand går fuldstændig i bakgear. I stedet har man prøvet at administrere instruksen modstræbende eller langsomt for at få tingene til at glide på en eller anden måde," siger Jens Elo Rytter.

Hvorfor kommer det først frem nu?
I forlængelse af det undrer Jens Elo Rytter sig over, hvordan flere i embedsværket tilsyneladende har gået rundt med en klar opfattelse af, at Inger Støjberg som minister handlede ulovligt på trods af klare advarsler, uden at fortælle offentligheden om det.

"Der er noget, der tyder på, at man også højt op i systemet har været villig til at gå ganske langt for at spille med på ministerens dagsorden. Og jeg undrer mig som almindelig borger over, hvorfor vi skal have en kommission, før det kommer frem, at ministeren tilsyneladende flere gange er blevet advaret på forhånd. Man kan jo høre på forklaringerne fra embedsmændene, at de har brugt meget energi på det, og at det har kostet dem noget at forsøge at tage den kamp. Så jeg spørger mig selv: Hvordan kan I vælge at sidde på den viden? Hvad hvis den kommission ikke var blevet til noget? Så var det aldrig kommet til offentlighedens kendskab," siger Jens Elo Rytter.

Han kalder det "mærkeligt", at embedsmændene ikke for eksempel har ladet nogle af de centrale mails i sagen, der indirekte viser, at embedsmændene har forsøgt at råbe ministeren op, slippe ud.

"Der kan være en ureflekteret korpsånd, eller det kan være en kalkule om, at man ikke får noget ud af at sige fra andet end bøvl for en selv," siger professoren.

Men nu bliver der gjort mere modstand end "normalt"
Han vurderer til gengæld, at Instrukskommissionen kan vise nogle nye slagkraftige sider af embedsværket, man ikke har set så meget til i tidligere sager. det tyder de første forklaringer på.

"Der er jo et bagtæppe. I nogle af de andre sager, vi har set, er det ikke kun ministeren, der har været problemet - der har embedsværket nok også været lidt for villige til at spille med på en falsk melodi. Tibet-kommissionen endte med at placere ansvaret for den ulovlige indgriben i en demonstration hos to mellemledere i politiet, og det kan simpelthen ikke være rigtigt. Men det kom ikke frem, hvem der ellers var inde over den ordre, så den sag viste et system, der lukker om sig selv," siger Jens Elo Rytter.

Sådan ser det ikke ud til at gå denne gang.

"Det virker som om, der er nogle andre dynamikker på spil. Embedsmændene virker mere klar til at svare igen og danne en fælles front mod ministeren. Der kommer mere frem denne gang," vurderer Jens Elo Rytter.

Afdelingschef sagde klart fra
Det for Inger Støjberg foreløbig mest afgørende vidneudsagn er kommet fra hendes tidligere afdelingschef Lykke Sørensen, vurderer professor i forvaltningsret Michael Gøtze.

Lykke Sørensen fortalte mandag, at hun ved et møde med ministeren og en række andre topfolk i koncernen 10. februar 2016 - samme dag, som ministeriet udsendte den famøse pressemeddelelse med den ulovlige instruks - som topjurist i ministeriet sagde til Inger Støjberg, at hendes instruks var i strid med loven.

"Det er selvfølgelig interessant, når Lykke Sørensen siger, at hun gav en klar advarsel til ministeren og sagde klart fra - så klart hun nu kunne i mundtlig form. At hun på det møde gav ministeren beskeden: Det kan vi ikke. Vi vil gerne bistå dig så godt som muligt, minister, men vi må selvfølgelig overholde konventioner og juraen i det hele taget. Der er en ramme her, og du er altså uden for rammen. Det blev sagt, synes jeg, meget tydeligt og troværdigt af Lykke Sørensen mandag," siger Michael Gøtze.

Ingen klare regler for embedsmænds sige-fra-pligt
Hvis man antager, at Lykke Sørensen taler sandt, og at hun advarede ministeren om, at hendes instruks ville være ulovlig, er Lykke Sørensen så dermed "frikendt"? Har hun som embedsmand levet op til sit ansvar for at sige fra, når ministeren er ved at begive sig ud i noget ulovligt? Er det nok at sige det på ét møde og i mails, eller skulle hun have gjort mere, da hun kunne konstatere, at advarslen blev ignoreret?

Det kan man ikke svare på endnu, vurderer professoren.

"Det er et vigtigt spørgsmål for kommissionen og et af de spørgsmål, hvor den vil kunne udvikle de gældende pejlemærker for embedsmænd. Der er ikke noget klart svar i den meget brede jura, vi har på området i dag," siger Michael Gøtze, som peger på, at det eksempelvis er et åbent spørgsmål, hvor meget man kan skele til konteksten.

Når det gælder "sige-fra-pligten", er der i dag ingen konkret lovgivning og heller ikke en gang egentlige grundprincipper for, hvad den indebærer, vurderer han.

"Det er nærmere nogle pejlemærker, der er udviklet i kølvandet af Tamil-sagen, og som er formuleret i uskrevne og meget brede vendinger. Kort fortalt skal du altid som embedsmand sige fra, hvis man er ude i noget ulovligt. Hvis det er klart ulovligt, må du heller ikke medvirke i det, og du kan få et medansvar, hvis du kører med det. Man kan altså sige, at man som embedsmand har en ekstra pligt til at holde fast, hvis noget er klart ulovligt," forklarer Michael Gøtze.

"Det er brede pejlemærker, og de er hverken præcise eller specielt operationelle for embedsmænd, der havner i en situation, hvor de på den ene side har noget faglighed, der siger nej, og på den anden side en minister, der siger: Det skal vi bare," mener professoren.

Det er dog oplagt, at en advarsel fra embedsværket skal gives "i et sprog, der ikke kan misforstås", hvis den så at sige skal tælle som et reelt opråb til ministeren.

"Inger Støjberg er jo ikke jurist, og man får indtryk af, at hun var meget stålsat på at gennemføre adskillelse alle par, så hun skulle have et ret håndfast modspil fra embedsmændene. Og lad os bare sige, hun har fået det. Lykke Sørensen fremstår som en person, der godt kan melde tydeligt ud. Så langt så godt. Så kan man spørge: Er der et krav om, at man skal have dokumentation for det? Skal det være nedfældet, for eksempel i et utvetydigt notat? Og skal man følge op på det? Skal man flere gange hejse flaget? Hvor langt skal man som afdelingschef Lykke sørensen gå for at skære det her ud i pap? Det bliver meget interessant at se, hvad kommissionen konkluderer her," siger Michael Gøtze.

Departementschefens forklaring bliver central 
I den såkaldte Bo Smith-rapport fra 2015 blev der formuleret syv principper for god embedsmandsskik. Her står der blandt andet, at man som embedsmand skal gøre sin overordnede opmærksom på det, hvis man oplever, at ministeren er på vej ud i noget ulovligt.

Da Lykke Sørensen den 10. februar angiveligt advarede Inger Støjberg om, at hendes instruks var ulovlig, sad også Udlændingestyrelsens direktør Henrik Grunnet og ministeriets daværende departementschef Uffe Toudal - som altså også var Lykke Sørensens nærmeste chef - med til mødet.

Det rejser igen en række spørgsmål: Har Lykke Sørensen dermed på tilstrækkelig vis råbt sin overordnede op, eller skulle hun senere have gentaget sin vurdering direkte over for ham? Hvilket ansvar blev placeret hos Uffe Toudal, da han på mødet angiveligt fik besked om, at ministeren var på vej ud i en ulovlig instruks? Og hvordan reagerede han på den oplysning? Det sidste bliver vi formentlig klogere på i dag onsdag, hvor Uffe Toudal skal forklare sig for kommissionen.

"Der er en særlig vinkel i denne sag, hvor politik og jura synes at stå ret skarpt over for hinanden, nemlig at departementschefen ikke selv er jurist. Det betød, at Lykke Sørensen sad som den egentlige juridiske modspiller til ministeren. Det bliver interessant, om departementschefens ansvar dermed i en vis forstand er dryppet ned på afdelingschefen, eller om departementschefen aktivt burde bakke op om den fagjuridiske vurdering," siger Michael Gøtze.

Hvad kommer du til at lytte mest efter, når den tidligere departementschef går ind til afhøring onsdag?

"Det bliver, hvilken af de forskellige versioner af sagen, han lægger sig opad. Støjbergs version kan måske tænkes at blive, at hun havde nogle politiske synspunkter, hun gerne ville have mejslet klart ud i en pressemeddelelse, og at hun var vant til, at flere af hendes juridiske embedsmænd altid så begrænsninger og problemer. Så hun vil måske sige noget i retning af, at hun reelt ikke blev advaret mere, end hun plejede, og at hun var villig til at udfordre konventionerne. Og så er der den anden forklaring fra topembedsmændene, som siger, at de råbte op for at give et fagligt modspil. Det er interessant at se, hvilken version Uffe Toudal vil gå ombord i - eller om han har en tredje opfattelse af, hvad der skete."

Støjbergs styrelse var i forvejen optaget af "barnebrude"
Et andet centralt vidneudsagn kommer fra den daværende direktør i Udlændingestyrelsen, Henrik Grunnet, som forklarede sig for kommissionen fredag i sidste uge.

Michael Gøtze bemærker blandt andet en pointe fra Grunnet om, at man i Udlændingestyrelsen i forvejen gik højt op i at undgå at indkvartere unge par, som var tvangsgift, på asylcentrene.

"Man var altså meget optaget af hele barnebrudstemaet, for nu at bruge det politisk farvede udtryk, i det juridiske maskinrum - også lang tid før, Inger Støjberg begyndte at tale om det. Det er interessant, for det er som om, Inger Støjberg har taget lidt patent på det hensyn, at hun gerne vil beskytte de her unge mennesker, men det var man ifølge Henrik Grunnet meget opmærksom på i den juridiske del i forvejen," siger Michael Gøtze.

Andre vidner har fortalt kommissionen, at Støjberg skulle have reageret på en advarsel fra sin afdelingschef ved at erklære, at afdelingschefen "åbenbart godt kan lide barnebrude".

Dette er ifølge Michael Gøtze "en noget absurd anklage" set i lyset af Henrik Grunnets forklaring om, at der i forvejen var meget fokus på indikationer på tvangsægteskaber, når man modtog unge asylpar.

Styrelsens direktør var i en særligt vanskelig situation
Direktør i Udlændingestyrelsen Henrik Grunnet fortalte også, at ministerens embedsmænd efter hans opfattelse havde advaret ministeren om, at instruksen var ulovlig. Og han forklarede ganske opsigtsvækkende, at han alligevel havde ladet sin styrelse så småt gå i gang med at administrere efter den ulovlige instruks, mens han ventede på en nuancering fra ministeriet - den kom dog aldrig. 

Michael Gøtze vil ikke kaste sig ud i en forhåndsvurdering af, om den daværende styrelsesdirektør har levet op til sit ansvar som embedsmand. Igen bliver det interessant at se, hvad kommissionen konkluderer.

Men professorens hovedindtryk er, at Henrik Grunnet gjorde, hvad han kunne for at afbøde de negative konsekvenser af den ulovlige instruks. Og der er flere omstændigheder, der måske kan tale til den daværende styrelsesdirektørs forsvar, vurderer professoren.

"Han var i en særligt svær situation, fordi han i en vis forstand synes at være sat ud på et sidespor. Ministeren var allerede i gang med at komme meget tæt ind over styrelsens konkrete sager om unge asylpar. Og han var desuden slet ikke involveret i udarbejdelsen af den politiske pressemeddelelse, der endte med at fungere som en instruks. Det er ekstra svært for ham at sige fra, fordi han ikke bliver inddraget i det, der skal foregå," siger Michael Gøtze.

Henrik Grunnet har desuden forklaret, at han ikke opfattede pressemeddelelsen som den egentlige instruks, men at han ventede på at få nærmere besked fra ministeriet om, hvordan den skulle fortolkes.

"En pressemeddelelse kan normalt ikke sidestilles med en instruks. Den retter sig udadtil, ikke indadtil. Det er ikke set før, at en pressemeddelelse skrevet i et så politisk farvet sprog også fungerer som det juridiske fundament for noget så indgribende. Det er meget særpræget," forklarer Michael Gøtze.

I Henrik Grunnets egen udlægning bliver han fanget på mellemdistancen, da pressemeddelelsen bliver ophøjet til at være den egentlige instruks. 

"Det er svært at vurdere på nuværende tidspunkt, om han har spillet sine kort rigtigt, når nødbremseprincipperne for embedsmænd er så vage og abstrakte," siger Michael Gøtze.

Forrige artikel Hærchef får 60 dages fængsel Hærchef får 60 dages fængsel Næste artikel Internt notat var Støjbergs vigtigste forsvarsvåben  Internt notat var Støjbergs vigtigste forsvarsvåben