Danmark for bordenden i EU's Ministerråd

Af Bo Laursen
Ph.d., lektor i strategisk kommunikation, Aarhus Universitet

I de kommende seks måneder, hvor Danmark har formandskabet for EU, vil den danske regering bestræbe sig på at sætte danske mærkesager på den europæiske dagsorden. Formelt er det nemlig formandskabslandet, der sætter dagsordenen i EU. I realiteten er Danmarks politiske råderum dog stærkt begrænset.

Håndteringen af gældskrisen vil dominere EU-samarbejdet i den kommende tid, og i dette spørgsmål kommer Helle Thorning-Schmidt og hendes ministerkolleger til at spille en meget begrænset rolle, fordi diskussionerne primært vil foregå blandt Eurolandene.

Snarere maskinpasser end bannerfører
Derudover vil størstedelen af de øvrige lovgivningsinitiativer i Danmarks formandskabsperiode være arvegods fra tidligere formandskaber. EU-lovgivning kan nemlig være flere år undervejs, inden den vedtages, navnlig hvis der er tale om komplicerede og politisk kontroversielle områder. Så det danske formandskabs indflydelse på EU's dagsorden bliver til at overse. Vi kommer ikke til at se Helle Thorning-Schmidt som bannerfører for nye store politiske initiativer, men snarere som maskinpasseren med smørekanden, der sikrer, at den europæiske lovgivningsmaskine kører rutinemæssigt.

Danmark forventes at spille rollen som mægleren, der skaber politisk enighed om ny EU-lovgivning både mellem de 27 medlemsstater internt i Ministerrådet og mellem Ministerrådet og Europa-Parlamentet, som tilsammen vedtager størstedelen af den europæiske lovgivning. Sidste gang Danmark havde formandskabet var i andet halvår af 2002. På det tidspunkt var den politiske situation en helt anden, og Anders Fogh Rasmussen kunne sole sig i blitzlysene, da han som EU-formand afsluttede optagelsesforhandlingerne med ti nye medlemslande fra Central- og Østeuropa.

Mens Europa-Kommissionen og Europa-Parlamentet langt fra er ukendte institutioner i Danmark, er der kun relativt få danskere, der kender Ministerrådet. Og dette på trods af, at Rådet (som Ministerrådet også kaldes) spiller en helt afgørende rolle i EU's politiske beslutningsprocesser. Det er i Rådet, at det danske EU-formandskab er forankret, og det er i Rådets forskellige interne organer, at danske ministre og embedsmænd vil lede forhandlingerne om EU's politiske initiativer i første halvår af 2012.

Det er velkendt, at EU-stoffet ikke sælger billetter i Danmark og derfor slet ikke har en placering i danske medier, der står i forhold til den massive indflydelse, som EU faktisk har på danske forhold. EU's institutioner opfattes endvidere af de fleste danskere som fjerne, abstrakte og komplicerede. Dette gælder i særdeleshed for Rådet. Her følger et kig ned i maskinrummet på EU-systemets ukendte, men mest magtfulde institution.

Rådet, Europa-Kommissionen og Europa-Parlamentet
Det er en udbredt opfattelse i Danmark, at det er Folketinget, der udformer de danske love - ingen over, og ingen ved siden af Folketinget! Sådan var det før Danmarks tilslutning til EF i 1972, men sådan er det ikke længere. Faktisk tyder nyere forskning på, at mellem 50 og 80 % af gældende dansk lovgivning udspringer direkte af EU-lovgivning. Dertil kommer, at hvis dansk lovgivning og EU-lovgivning strider imod hinanden, så er det EU-lovgivningen, der vinder.

Mange tænker desuden på EU som én enhed. Men faktisk består EU af en række institutioner, som hver bidrager på sin måde til helheden. Langt størstedelen af EU-lovgivningen drøftes og vedtages således i et kompliceret samspil mellem de tre store EU-institutioner Kommissionen, Rådet og Parlamentet. Lidt forenklet kan man sige, at Kommissionen fremlægger et lovforslag, som Rådet og Parlamentet hver især tager stilling til, hvorefter de to sidstnævnte institutioner sætter sig sammen og forhandler sig frem til en kompromistekst, der til sidst vedtages. I nogle tilfælde gælder lovgivningen umiddelbart i Danmark, i den form den blev vedtaget af Rådet og Parlamentet, og i andre tilfælde skal EU-lovgivningen tilpasses danske forhold af Folketinget eller af danske embedsmænd i et samarbejde med Kommissionen.  

Konflikt og samarbejde i Rådet
Hvordan arbejder Rådet i den europæiske lovgivningsproces? Mens Kommissionen har til opgave at værne om det europæiske fællesskabs interesser, og Parlamentet i den institutionelle logik er de europæiske befolkningers talerør, så er Rådet den institution, hvor regeringsrepræsentanter varetager de enkelte medlemslandes nationale interesser. Her mødes de 27 medlemsstaters ministre i forskellige sammensætninger. Landbrugsspørgsmål drøftes af landbrugsministrene, energispørgsmål af energiministrene osv. Én af Rådets vigtigste opgaver er at vedtage ny EU-lovgivning. Det er i Rådet, at regeringerne krydser klinger, og nationale interesser forsvares.

Landbrugsområdet er et godt eksempel. Her søger en række sydeuropæiske lande, ofte anført af Frankrig, at fremme deres interesser ved at forsvare de store EU-støtteordninger til europæiske landmænd. En række nordeuropæiske lande derimod presser på for større liberalisering, blandt andet fordi de mener, at dette vil være til fordel for deres egne landmænd. I Rådet skifter alliancer og konfrontationslinjer fra politikområde til politikområde, og især små medlemsstater som Danmark har en klar interesse i at alliere sig med lande med samme interesser. Ud over objektive nationale interesser er kulturforskelle og de siddende regeringers forskellige ideologiske og realpolitiske prioriteter med til at vanskeliggøre forhandlingerne.

Gensidig respekt
Billedet af Rådet som hundeslagsmålenes og interessekonflikternes holdeplads er dog ikke hele sandheden. Den efterhånden omfattende europæiske lovgivning vidner om, at medlemsstaterne faktisk formår at samarbejde, selvom mange forhold adskiller dem. Når det forholder sig således, skyldes det blandt andet, at de 27 medlemsstaters forhandlinger i Rådet bygger på gensidig respekt og tillid samt en vished om, at EU-samarbejdet er stabilt og vedvarende. EU-projektets lange perspektiv afføder en erkendelse af, at et eventuelt forsøg på at "vride armen om" på andre medlemsstater indebærer en risiko for, at man selv bliver klemt i fremtidige forhandlinger.

Samarbejdets permanente og forpligtende karakter er således i sig selv et incitament til, at medlemsstaterne opfører sig konstruktivt i forhandlingslokalerne. Ethvert forhandlingsresultat indgår desuden i forhandlingsparternes kollektive hukommelse, og alle ved, hvilke lande der er "besværlige" på hvilke områder, og hvem der har givet hvilke indrømmelser for, at der kunne opnås enighed i bestemte sager. Og dermed også hvilke medlemsstater, der forventes at udvise fleksibilitet næste gang, landene mødes til forhandlinger i Rådet.

Der har udviklet sig en forhandlingskultur, hvor forhandlerne vil strække sig meget langt for, at der nås et kompromis, som alle kan leve med. Det betyder også, at afstemning i Rådet er undtagelsen snarere end reglen. En undersøgelse af afstemningsmønstre i Rådet mellem 1994 og 2002 viste således, at 81 % af beslutningerne i Rådet i denne periode blev truffet ved konsensus, dvs. uden brug af afstemning.

Beslutningsmaskineriet
Men hvad foregår der helt konkret i Rådets maskinrum? Når tv rapporterer fra Rådets massive, lyserøde bygning, Justus Lipsius, i hjertet af "det europæiske kvarter" i Bruxelles, ser vi som oftest ministre, regeringschefer og præsidenter fra de 27 medlemsstater stige ud af deres limousiner, sige et par ord til de mange ventende journalister, for derefter at forsvinde ind i Rådsbygningen. Eller vi ser billeder fra de store forhandlingslokaler, hvor ministrene sidder ved deres pladser med et skilt med landets navn foran sig, flankeret af to-tre rådgivere og med rækken af tolkekabiner bag sig. Pressen har nemlig øjnene stift rettet mod ministrene. Det giver god mening, for det er medlemslandenes ministre, der formelt træffer beslutningerne i Rådet.

Men ministermøderne er faktisk kun toppen af isbjerget i Rådets beslutningsmaskineri. Inden et lovforslag fra Kommissionen når til ministerniveau, har det været diskuteret af tekniske eksperter fra medlemsstaterne i én af Rådets mange arbejdsgrupper og af medlemsstaternes EU-ambassadører i De Faste Repræsentanters Komité, der uformelt kaldes Coreper.

Hver dag drager således hundredevis af nationale embedsmænd til møder i Rådsbygningen i Bruxelles for at deltage i den indledende tekniske behandling af Kommissionens lovforslag i en af rådsmaskineriets over 200 arbejdsgrupper. Hvis Kommissionen eksempelvis har foreslået EU-lovgivning om gensidig anerkendelse af medlemsstaternes forskellige eksamensbeviser, mødes nationale embedsmænd fra de 27 medlemsstater med faglig indsigt på området (for eksempel fra medlemsstaternes undervisningsministerier) for at drøfte forslaget. Efter endt arbejde aflægger grupperne rapport til Coreper om drøftelserne og gør rede for medlemsstaternes holdninger til lovforslaget.

I Coreper (= en forkortelse af udvalgets franske betegnelse Comité des représentants permanents) mødes lederne af de 27 medlemsstaters såkaldte Faste Repræsentationer ved EU, som kan betragtes som en slags EU-ambassader. Danmarks faste repræsentation ledes i øjeblikket af ambassadør Jeppe Tranholm-Mikkelsen, og han bistås under formandskabet af omkring 150 medarbejdere, hvoraf mange er udlånt fra centraladministrationen i København og har specialviden på ét eller flere af EU-samarbejdets politikområder. Mens arbejdet i Rådets arbejdsgrupper er af overvejende teknisk og afklarende karakter, og hver arbejdsgruppe kun dækker et ret snævert sagområde, er drøftelserne i Coreper politiske og omfatter alle de sagsområder, som EU beskæftiger sig med. Corepers arbejdsbyrde er stor, for her koordineres og forhandles alle sager på Rådets dagsorden.

EU-samarbejdets "sjæl"
Møderne varer ofte fra morgen til sen aften, og opgaven består i at løse udestående problemer efter behandlingen på arbejdsgruppeniveau og i øvrigt at bane vejen for vedtagelse på ministerniveau. Coreper omtales ofte som Ministerrådets centrale organ, fordi det er her, at EU-samarbejdets "sjæl" brænder stærkest igennem. Corepers medlemmer befinder sig nemlig i spændingsfeltet mellem de nationale politiske instrukser, som de modtager fra deres respektive hovedstæder på den ene side og forpligtelsen til at levere kollektive politiske resultater på den anden.

De faste repræsentanter mødes i Coreper en gang om ugen, så de opbygger et personligt og tillidsfuldt forhold til hinanden. Og det er kombinationen af netop dette personlige tillidsforhold opbygget gennem utallige møder over flere år og et dybtfølt ansvar for, at Rådet leverer kollektive politiske resultater, der forklarer Corepers succes og helt centrale rolle i EU's institutionelle arkitektur.

Når Coreper af mange iagttagere betragtes som Rådets egentlige beslutningsorgan, er det fordi, at størstedelen af rådsmaskineriets beslutninger de facto træffes på dette niveau og ikke på ministerniveau. Ministrene har naturligvis det formelle ansvar for alle rådsbeslutninger, men undersøgelser viser, at ministrene reelt kun drøfter under halvdelen af sagerne. I de fleste tilfælde nøjes de med blot formelt at godkende den enighed, der er opnået i Coreper.

En medvirkende faktor til Corepers effektivitet er antagelig, at Corepers møder - i modsætning til ministermøderne - foregår bag lukkede døre. Dette betyder naturligvis, at der kan indgås komplicerede politiske pakkeaftaler, at der kan føres ikke-nedskrevne regnskaber med, hvem der "skylder" hvem en indrømmelse, at forhandlerne bliver ikke omgående hængt ud i medierne, hvis der sælges ud af nationale interesser osv. Ministrenes møder i Rådet derimod foregår som oftest i fuld offentlighed, fordi de fleste ministermøder transmitteres live via Rådets hjemmeside. Dette betyder, at ministrene har stort fokus på, hvordan deres gøren og laden tager sig ud derhjemme, og hvordan den nationale presse vil vurdere de resultater, som ministeren kommer hjem med efter mødet.

Generalsekretariatet
I Danmarks formandskabsperiode vil der sidde en dansker for bordenden i Rådets arbejdsgrupper, i Coreper, og når ministrene mødes. På alle tre niveauer vil danskere altså i bedste fællesskabsånd søge at bygge bro mellem medlemsstaternes modstridende nationale interesser og samtidig, i en mere national ånd, bestræbe sig på at sætte danske mærkesager på dagsordenen.

Til at bistå sig råder Danmark over de omkring 3000 EU-embedsmænd, der arbejder i Rådets generalsekretariat, der har til huse i Rådsbygningen. Disse mange embedsmænd, der er rekrutteret gennem udvælgelsesprøver i de 27 medlemsstater, har til opgave at støtte formandskabet i dets bestræbelser på at skabe enighed blandt medlemsstaterne. Det er således Generalsekretariatet, der står for den praktiske afvikling af det meget store antal møder, der finder sted i løbet af de seks måneder.

Danske forhandlere kan desuden trække på Generalsekretariatets mere intellektuelle faglige ekspertise, hvis der er behov for det. Jurister står således til rådighed, hvis der er behov for at belyse retlige konsekvenser af danske kompromisudkast, mens andre sekretariatsmedarbejdere står klar med politiske og forhandlingstaktiske råd, så danske forhandlere kan skabe de nødvendige kompromiser.

Kulturelle og sproglige forskelle
EU-samarbejdets velsignelse og forbandelse er dets multikulturelle karakter, og Generalsekretariatets organisationskultur afspejler dette på godt og ondt. Nationale kultur- og sprogforskelle er berigende i det store perspektiv, men belaster smidigheden i EU-institutionernes daglige arbejde og er desuden ressourcekrævende.

De nationale embedsmænd i Rådets arbejdsgrupper, medlemsstaternes faste repræsentanter i Coreper og Generalsekretariatets ansatte kommunikerer som hovedregel indbyrdes på engelsk eller fransk. Dette favoriserer naturligvis englændere, irere, franskmænd, luxembourgere og fransktalende belgiere, men ordningen er almindeligt accepteret, fordi ingen endnu har kunnet foreslå bedre og politisk acceptable løsninger.

Officielt er Generalsekretariatets ansatte rekrutteret på baggrund af faglige kvalifikationer uden skelen til nationalitet. Uofficielt forlyder det dog, at Generalsekretariatets ledelse af politiske grunde holder øje med, at ingen nationaliteter er voldsomt under- eller overrepræsenteret i personalets sammensætning. På trods af ledelsens bestræbelser på at nedtone nationale kulturforskelle og fremme en fælles europæisk identitet høres kritiske røster, der peger på, at visse nationaliteter står stærkere end andre, når stillinger skal besættes. Eksempelvis kan det ikke udelukkes, at en afdelingsleders nationalitet og egne sproglige præferencer har betydning for, hvilke medarbejdere denne rekrutterer til afdelingen, og for om afdelingens primære arbejdssprog er engelsk eller fransk.

Da hovedparten af Generalsekretariatets medarbejdere generelt behersker arbejdssprogene engelsk og fransk, volder den interne kommunikation på fremmedsprog ikke de helt store problemer. Generalsekretariatets cirka 700 oversættere er da heller ikke ansat for at lette den interne kommunikation. Disse sprogeksperter har til opgave at oversætte de vigtigste mødedokumenter og al vedtaget lovgivning til alle 23 officielle EU-sprog, så befolkningerne og beslutningstagerne i alle medlemsstaterne kan følge med i europæisk politik. Det er naturligvis utænkeligt, at EU-lovgivning ikke foreligger på alle EU-sprog. Mens embedsmændene altså er tvunget til at kommunikere på engelsk eller fransk, har ministrene ret til at udtrykke sig på deres modersmål - en ret, de fleste ministre benytter sig af. Et stort antal tolke sørger for, at dette fungerer i praksis.