Professor: Hvis Vesten ønsker en stærk retsorden, bør de regler, som vi kræver af andre, også gælde os selv

Jeg kunne ikke være mere enig. Dette er dog ikke det eneste sted, hvor Danmarks støtte til den internationale retsorden halter. Danmark ønsker, sammen med en række andre vestlige lande, at oprette en særlig domstol, der kan stille russiske ledere, herunder Vladimir Putin, til ansvar for den aggressionsforbrydelse, som Rusland har begået mod Ukraine.

Kampagnen for en særlig domstol er blevet ledet af den ukrainske regering samt den tidligere britiske premierminister Gordon Brown og juraprofessor Philippe Sands. Flere vægtige stemmer, heriblandt ICC’s chefanklager Karim Khan, er imod en særlig domstol. Ikke overraskende ser Khan hellere, at man bruger ICC.

Aggression er ICC’s ømme punkt

Ukraine har ikke tiltrådt Romstatutten, som etablerede ICC, men har accepteret domstolens jurisdiktion. På grund af særlige regler vedrørende ICC’s jurisdiktionskompetence gælder denne accept imidlertid ikke aggressionsforbrydelsen.

Udskydelsen andgående ICC's jurisdiktion over aggression fik hurtigt betydning. Mindre end et år efter statuttens ikrafttrædelse startede Irak-krigen.

Jacques Hartmann
Professor i folkeret

Romstatutten blev færdigforhandlet i 1998 og trådte i kraft i 2002. Uenighed under forhandlingerne om aggressionsforbrydelsen betød, at ICC indledningsvis kun fik jurisdiktion over tre internationale forbrydelser: folkedrab, krigsforbrydelser og forbrydelser mod menneskeheden.

Definitionen på aggression og de nærmere betingelser for ICC’s jurisdiktion blev udskudt til fastlæggelse på en såkaldt revisionskonference. Udskydelsen fik hurtigt betydning. Mindre end et år efter statuttens ikrafttrædelse startede Irak-krigen, som mange anså som en aggressionsforbrydelse.

Der blev først opnået enighed om aggressionsforbrydelse ved Kampala-revisionskonferencen i 2010. Aggressionsforbrydelsen trådte herefter i kraft den 17. juli 2018. Efter den dato kan ICC pådømme aggression, dvs. planlægning, forberedelse, iværksættelse eller udførelse af magtanvendelse, som åbenbart strider mod FN-pagten.

Danmark støttede manglende jurisdiktion over Ukrainekrigen

Den aftale, der blev indgået i 2010, betød imidlertid, at aggressionsforbrydelsen er underlagt særligt strenge krav. ICC har jurisdiktion over andre internationale forbrydelser, hvis gerningen finder sted på en af de nuværende 123 medlemsstaters territorium, eller når den bliver begået af en af deres statsborgere – uanset gerningsstedet. Det betyder, at ICC har jurisdiktion over folkedrab, krigsforbrydelser og forbrydelser mod menneskeheden; også selv om Rusland ikke har tiltrådt Romstatutten.

Den lave sandsynlighed for, at politiske ledere straffes, hvis de deltager i aggressionsforbrydelser, skyldes ikke en fejl. Kompromiset blev bevidst udformet således.

Jacques Hartmann
Professor i folkeret

ICC har derimod kun jurisdiktion over aggressionsforbrydelsen, når både den angribende og angrebne stat har tiltrådt Romstatutten. Eftersom Rusland ikke har tiltrådt, har ICC ikke jurisdiktion over denne særlige forbrydelse i Ukraine.

Den lave sandsynlighed for, at politiske ledere straffes, hvis de deltager i aggressionsforbrydelser, skyldes ikke en fejl. Kompromiset blev bevidst udformet således. Det kompromis, som blev indgået i Kampala, blev bevidst udformet således, at det i dag er umuligt at retsforfølge Putin ved ICC. Magtfulde lande, herunder mange af dem, der i dag ønsker en særlig domstol, insisterede under Kampala-forhandlingerne på en juridisk spændetrøje, som nu gør ICC magtesløs overfor Rusland. Danmark var et af de lande, som støttede kompromiset.

Et regelsæt for Vestens ledere

Der er tre mulige løsninger, hvis Putin skal retsforfølges for en international domstol. FN’s Sikkerhedsråd kunne etablere en særlig domstol, som de gjorde i det tidligere Jugoslavien og Rwanda. Så længe Putin er præsident, er det imidlertid en politisk umulighed, da Ruslands veto i Rådet vil forhindre dette. En anden løsning er en særlig domstol ligesom Nürnberg-tribunalet oprettet af USA, Storbritannien, Sovjetunionen og Frankrig efter 2. verdenskrig. Endelig er der mulighed for et såkaldt ”hybrid-tribunal” etableret ved en aftale mellem Ukraine og en international organisation såsom, FN, Europarådet eller EU. Det har vi eksempler på i Cambodja og Sierra Leone.

Det største problem er ikke juraen men derimod det praktiske problem at få fat på Putin. Et andet problem med en ad hoc domstol, som blandt andet påpeget af ICC’s tidligere chefanklager Luis Moreno Ocampo, er, at det er selektivt. Som jeg tidligere har argumenteret, så kan selektiv anvendelse af folkeretten være med til at undergrave det internationale retssystem. Ingen vestlige ledere blev stillet for en domstol efter de ulovlige interventioner i Kosovo i 1999 eller i Irak 2003. Sådanne undladelser går ikke ubemærket hen. Og nu står vi endnu engang i en situation, hvor vestlige ledere ønsker ansvar for andre end dem selv.

Romstatutten må ændres

En bedre løsning er derfor en permanent international domstol med jurisdiktion over aggression. Sådan en domstol eksisterer allerede. Det er ICC.

Ingen vestlige ledere blev stillet for en domstol efter de ulovlige interventioner i Kosovo eller Irak. Sådanne undladelser går ikke ubemærket hen.

Jacques Hartmann
Professor i folkeret

Men de særlige regler for jurisdiktion betyder, at ICC kun vil kunne udøve jurisdiktion over de 44 lande, som har tiltrådt Kampala-ændringerne.

I stedet for at arbejde for en særlig domstol burde de vestlige ledere, heriblandt Danmark, derfor arbejde for at ændre Romstatutten. Juridisk er de krævede ændringer forholdsvis simple, men politisk er det svært. Det er dog ikke umuligt, og en revisionskonference er allerede planlagt for 2025. En ændring af Romstatutten, således at ICC har samme jurisdiktionskompetence over alle internationale forbrydelser, er på mange måder ønskværdig. Det ville blandt andet sende et stærkt signal om, at aggression er forbudt under alle omstændigheder.

Danmarks synspunkt deles alene med Rusland

Dette er imidlertid en del af problemet, for flere lande ønsker kun, at regler om aggression gælder for andre, og ikke for dem selv. Danmark er et klart eksempel.

Skiftende danske regeringer har udsat ratifikation af Kampala-ændringerne; angiveligt fordi der, ifølge Udenrigsministeriet, foreligger, ”betydelig usikkerhed om den præcise afgrænsning af aggressionsforbrydelsens indhold.”

Usikkerheden gælder blandt andet afgrænsningen mellem aggression og humanitær intervention; det vil sige brugen af væbnet magt i en fremmed stat uden dennes samtykke eller godkendelse af Sikkerhedsrådet med det formål at forebygge omfattende menneskelig lidelse.

Hvis Danmark ønsker en stærk international retsorden, bør vi arbejde for, at der gælder samme regler for alle lande og ikke kun for ”de andre”. 

Jacques Hartmann
Professor i folkeret

Umiddelbart lyder Danmarks udsættelse som fornuftig, indtil vi husker, at Rusland har argumenteret for, at deres ”særlige militære operation” i Ukraine er en form for humanitær intervention.

Hvis Danmark ønsker en stærk international retsorden, bør vi arbejde for, at der gælder samme regler for alle lande og ikke kun for ”de andre”. Det første skridt i denne retning burde være at tiltræde aggressionsforbrydelsen hos ICC, således som langt størstedelen af EU-medlemslandene har gjort. Danmark er et af ”ganske få lande”, som forhenværende udenrigsminister Jeppe Kofod udtrykte det, der vurderer, at ”folkeretten i ekstraordinære situationer tillader humanitær intervention.” Udover Rusland står Danmark stort set alene med det standpunkt.