Roger Buch: Krigen i Ukraine viser, at danske kommuner selv kan føre udenrigspolitik

Den russiske krig imod Ukraine får monumental betydning for hele det danske samfund, men især for kommunerne. Overalt i landet skal der skaffes boliger, indkomst, skole, daginstitution og uendeligt mange flere ting.

Hvis regeringens skøn på 100.000 flygtninge holder stik, vil Danmark modtage cirka lige så mange flygtninge, som i hele perioden siden 1995. Det vil altså sige lige så mange flygtninge, som fra Balkan, Syrien, Afghanistan, Irak, Somalia, Eritrea, Iran og mange andre lande tilsammen. På én gang og på få måneder. Det er en opgave, hvis omfang er næsten ufatteligt.

Kommunerne kommer til at klare opgaven, fordi der ikke er noget valg: den skal løses. Men opgaven vil ikke blive løst på samme måde som ved tidligere flygtningestrømme. De systemer, rutiner og standarder, som normalt anvendes, kommer ikke til at holde. Ligesom coronakrisen skal denne flygtningekrise løses fleksibelt fra dag til dag og uge til uge. Regering og folketing vil uden tvivl sikre kommunerne den nødvendige fleksibilitet.

Man kunne i krigens første tid imidlertid godt få indtryk af, at kommunerne selv skulle føre udenrigspolitik i form af sanktioner

Roger Buch
Centerleder, Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

At hjælpe flygtninge er en del af dansk udenrigspolitik, og som al anden udenrigspolitik styres flygtningepolitik ikke af kommunerne, men derimod af regeringen og Folketinget. Man kunne i krigens første tid imidlertid godt få indtryk af, at kommunerne selv skulle føre udenrigspolitik i form af sanktioner.

I krigens første uger opstod nemlig en diskussion om kommunernes aftaler med russiske offentlige myndigheder, virksomheder og kulturelle institutioner. Regeringen opfordrede på en række områder kommunerne til at bryde båndene til Rusland.

Indenrigsminister Kaare Dybvad Bek (S) opfordrede eksempelvis Aarhus til at stoppe med at være venskabsby med Sankt Petersborg, og byrådet valgte at følge opfordringen. Aalborg opgav samarbejdet med den russiske by Rushkin, som havde været venskabsby siden 1971.

Mange kommuner opgav investeringer i russiske obligationer, aktier og virksomheder. På linje med statslige kulturinstitutioner, som fik en ordre om at opgive russiske arrangementer, kom kulturminister Ane Halsboe-Jørgensen (S) også med en opfordring til kommunerne om at opgive kulturelle samarbejder, hvilket eksempelvis førte til aflysningen af Den Russiske Nationalballets opførelse af Svanesøen og en russisk operakoncert i Musikhuset i Aarhus.

Opfordringerne og aflysningerne rejste en interessant debat om, hvorvidt kommunerne overhovedet må føre udenrigspolitik. Det må kommunerne ikke. Der er i udgangspunkt et forbud imod, at kommuner fører udenrigspolitik.

Der er i udgangspunkt et forbud imod at kommuner fører udenrigspolitik

Roger Buch
Centerleder, Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

Kommunerne må løse alle de opgaver, som lovgivningen pålægger dem, og herudover må kommunerne løse opgaverne ud fra den såkaldte kommunalfuldmagt. Kommunalfuldmagten er ikke en egentlig lov, men derimod en praksis, som har udviklet sig gennem de seneste 100 år, og som giver kommunerne ret til selv at tage opgaver op, som ikke står i lovgivningen.

Der er dog nogle begrænsninger, som kan udledes af anden lovgivning, andre retsgrundsætninger og praksis. En af begrænsningerne er netop, at kommunerne ikke må løse opgaver, som falder inden for statens og regionernes ansvarsområder.

Kommunerne må altså ikke opbygge eget sundhedsvæsen, da det er regionernes ansvar. Kommunerne må heller ikke oprette lokale politistyrker, da det er statens opgave, og kommunerne må ikke kaste sig over andre af statens opgaver, hvor udenrigspolitikken er en af de helt centrale opgaver.  

Der er ikke megen praksis på området, men i 1980’erne ønskede nogle kommuner at erklære sig som atomvåbenfri zoner, hvilket blev vurderet som en del af udenrigspolitikken og i strid med reglerne. Men reglerne har modifikationer.

Kommuner kan eksempelvis give bidrag til humanitære indsamlinger til andre lande – hvis staten også giver tilskud. Og kommunerne kan have venskabsbyer, der kan ses som afsendelse af udenrigspolitiske budskaber, men som også kan begrundes i lokale interesser.

Kommunerne kan også i sin indkøbspolitik stille samfundsansvars- eller CSR-krav med internationalt perspektiv, som eksempelvis at der ikke må være børnearbejde hos leverandører, at der skal betales overenskomstmæssig løn, eller at kommunen ikke vil handle med lande, som krænker menneskerettigheder.

Københavns Kommune besluttede i 2021 at skærpe sin CSR-politik på netop det internationale område. Så fra 2022 har kommunen skærpet kontrollen af, om leverandører på ordrer over 1 million kroner overholder miljøkrav, samt arbejdsrettigheds- og menneskerettighedsreglerne.

Reelt har kommuner altså mange muligheder for at deltage i udenrigspolitikken

Roger Buch
Centerleder, Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

Og en stor kommune som København, hvor 10 procent af befolkningen bor, kan i sig selv have stor betydning i forhold til krydsfeltet mellem indkøb, handel og udenrigspolitik. Kommunerne har også både enkeltvis, i samarbejde og via Kommunernes Landsforening stor opmærksomhed på EU og prøver både via direkte repræsentation i EU-systemet, især Regionsudvalget og via generel lobbyisme, at påvirke EU. Reelt har kommuner altså mange muligheder for at deltage i udenrigspolitikken.

Men er aflysning af kulturelle arrangementer så en del af udenrigspolitikken? Ja, det er det jo helt åbenlyst, hvilket mest enkelt ses af de statslige kulturinstitutioners aflysning af arrangementer, som direkte følger af instruksen fra kulturministeren.

Regeringen ser selv aflysningen af kulturelle arrangementer som en del af det samlede udenrigspolitiske signal til Rusland. Så frit oversat var opfordringerne til kommunerne en opfordring til at føre udenrigspolitik – altså det som kommunerne i udgangspunktet ikke må. Men ligesom med humanitære indsamlinger, var et af argumenterne, at det er i overensstemmelse med og i forlængelse af statens politik.

Hvorfor var der så i nogle kommuner – især Aarhus – indvendinger mod at kommunerne skulle aflyse arrangementer, netop med henvisning til forbuddet mod at kommunerne må føre udenrigspolitik? Tja, nok fordi der også var et økonomisk aspekt af aflysningerne.

Havde staten med et lovindgreb pålagt kommunerne at aflyse, ville regningen skulle betales af staten. Ved blot at sende en opfordring – og et massivt pres – endte regningen for aflysningerne hos kommunerne. Aarhus Kommune måtte derfor betale mere end 400.000 kr. for aflysningen af Den Russiske Nationalballets forestilling.

Hvorfor var der så i nogle kommuner – især Aarhus – indvendinger mod at kommunerne skulle aflyse arrangementer, netop med henvisning til forbuddet mod at kommunerne må føre udenrigspolitik? 

Roger Buch
Centerleder, Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

Der er altså et forbud mod at kommunerne fører udenrigspolitik, men der er alligevel visse muligheder, hvis det sker i forlængelse af statens officielle politik. Det nye, som er blevet vist med krigen i Ukraine, er for det første, at hvis regeringen pludselig skifter politik, så må kommunerne selv betale regningen, hvis de følger med på at føre regeringens udenrigspolitik – alternativt kan de stritte imod og nægte, og må så også tage den kritik, som det kan udløse. Det havde ingen kommunalpolitikere lyst til.

Men sagen viste for det andet også, at reelt havde eksempelvis Aarhus Kommune altså mulighed for at trodse regeringen og dermed føre sin egen kommunale udenrigspolitik, fordi kulturelle sanktioner ikke er en del af den egentlige officielle udenrigspolitik. Selv om regeringen helt åbenlyst ser det som en del af de samlede udenrigspolitiske signaler til Rusland.

Når kulturministeren fører udenrigspolitik, men ikke vil benytte Folketinget til at skaffe hjemmel og betale regningen, så kan kommunalpolitikere altså også føre udenrigspolitik – og eventuelt føre den modsat regeringen! Der lærte vi vist noget nyt.

Et lille intermezzo i det store billede, hvor kommunerne er i fuld gang med at løse den største udenrigspolitiske opgave nogensinde: 100.000 flygtninge.