Kronik: Aftalen om affaldssektoren er en sejr for Finansministeriet

DEBAT: Et næsten samlet Folketing har besluttet at privatisere en stor del af affaldssektoren og pakke resten ind i en kæmpe bureaukratisk kolos. Det bliver en klods om benet på sektorens fortsatte udvikling, skriver Bo Asmus Kjeldgaard og Ib Larsen.

Af Bo Asmus Kjeldgaard og Ib Larsen
Hhv. Direktør, Greenovation, tidligere miljøborgmester, København og konsulent, tidligere direktør, miljøkontrollen, København

Under overskriften ”Den stærke stat vender tilbage” udtaler tidligere Finansminister Mogens Lykketoft (S) sig i Politiken 20. juli om den nyligt indgåede aftale om affaldssektoren mellem regeringen og en lang række partier fra venstre til højre i salen.

Lykketoft udtaler om forslaget til at privatisere affaldsforbrændingssektoren, at ”der sad jeg faktisk og tænkte, at det virkede lidt som et ekko fra nogle embedsmænd, der tænkte i en anden tidsalder. Det faldt jo heldigvis til jorden igen”.

Det kan jo tolkes, som om Lykketoft finder at privatiseringen af affaldssektoren blev manet i jorden. Det er desværre ikke tilfældet. Embedsmændene, ”der tænkte i en anden tidsalder” er i allerhøjeste grad løbet af med sejren.

Under dække af klimakrisen, er det lykkedes at snige en privatisering af affaldssektoren igennem, som i adskillige år har stået på Finansministeriets ønskeseddel, uden at det er muligt at påvise nogen som helst klimaeffekt af aftalen.

I dette indlæg vil vi se på to centrale forhold i aftalen.
·      Total privatisering af sortering af genanvendeligt affald
·      Krav om at vores affaldsforbrændingsanlæg fremover skal drives som private virksomheder med fokus på effektivitet og pris, på bekostning af anlæggenes samfundsmæssige rolle og ansvar.

Privatisering skaber ikke mere genanvendelse
For det første må kommunerne ikke længere sortere det genanvendelige affald. Hermed ødelægges sammenhængene i det offentlige affaldssystem, og mulighederne for at optimere affaldsstrømme og -processer eroderes.

Beholderne for genanvendeligt affald indeholder ikke bare genanvendeligt affald – de indeholder store mængder ikke-genanvendeligt affald, hvis omfang afhængig af de forskellige fraktioner, ligesom restaffaldet indeholder større eller mindre mængder genanvendeligt affald. Håndtering og sortering af genvendeligt affald er simpelthen en integreret del af affaldssystemet.

Størstedelen af innovationen indenfor affaldssortering i Danmark er i dag enten initieret af de offentlige affaldsselskaber eller har offentlige affaldsselskaber som væsentlig drivkraft.

I Sverige, hvor den private sektor nu har været ansvarlig for indsamling og håndtering af emballageaffald i 25 år, er der overhovedet ikke observeret nogen som helst stigning i genanvendelsen af plastaffald. Den ligger fortsat på 20 procent.

Privatisering af sorteringen giver ingen incitamenter til at øge genanvendelsen. Bortset fra den plastikfraktion, der allerede i dag kan genanvendes, vil det forsat være langt billigere for den private affaldsindustri at sende sorteret plastikaffald til forbrænding i Danmark eller i udlandet end at prøve at finde kunder, der mod høj betaling vil aftage affaldet til genanvendelse.

Samtidig vil der være et kraftigt økonomisk incitament for sorteringsanlæggene til at afsætte plastaffaldet til alle mulige underlødige formål under dække af genanvendelse, i stedet for at udvikle nye kvalitativt bedre former for genanvendelse.

I dag tager den private affaldsindustri omkring 3.000 kroner per ton for at sortere og afsætte plastikaffald. Forbrænding af den ikke-genanvendelige del af affaldet vil koste dem få hundrede kroner per ton og resten kan industrien så putte i lommen.

Da det ikke-genanvendelige affald efter sortering på et privat anlæg nu ikke længere tilhører et bestemt offentligt affaldsanlæg, vil sorteringsanlæggene endvidere kunne bringe prisen på forbrænding af det ikke-genanvendelige plastik yderligere ned ved at ”shoppe” mellem de danske og udenlandske anlæg, hvad der vil tvinge forbrændingsanlæggene til at hæve priserne på den affaldsmængde, borgerne skal betale for at dække omkostningerne.

Urealistiske krav
Ifølge affaldsaftalen skal kommunerne fra 2022 stille krav om 60 procent reel genanvendelse af det indsamlede plastikaffald i deres udbud. Det er ikke at problem, at stille sådanne krav i et udbud, men det er så godt som umuligt at kontrollere overholdelsen af dem.

Det viser de hidtidigere danske udbud af plastsortering med alt ønskelig tydelighed. Når affaldet er privatiseret, er det privatiseret, og kommunerne har ikke en chance for at komme dybt nok ned i materien til at følge affaldet vej igennem de forskellige led fra sortering til slutdestination, og de vil med sikkerhed aldrig få den økonomiske ramme, det vil kræve at etablere et tilsyn, der reelt kunne forsøge på det.

Affaldsaftalen indeholder ligeledes krav om udsortering af 80 procent af plastik fra forbrænding i 2030. Problemet med et sådant krav er, at det, ligesom kravet om 60 procent genanvendelse, er meningsløst.  

Det hjælper klart ikke, at kommunerne stiller krav til sorteringsanlæggene om et bestemt niveau af udsortering, hvis sorteringsanlægget ikke kan finde nogen aftagere til det udsorterede affald.

Det eneste, der med sikkerhed opnås er, at den endelige destination for den ikke-genanvendelige plast, som tidligere blev energiudnyttet, og dermed ikke bidrog til forurening af verdenshavene, nu vil fortabe sig i det uvisse.

Skal sådanne krav om genanvendelse og udsortering give mening, må de følges op med krav til den industri der producerer plastprodukterne. Og her er aftalen pinlig tavs.

Det nærmeste aftalen kommer krav til producenterne er, at forligspartierne noterer sig, ”at der er nedsat et forum for emballageplastik på tværs af værdikæden som skal arbejde for fælles anbefalinger om design af emballage …”

Privatiseringen af affaldssorteringen er derimod et gammelt ønske fra Finansministeriet. Det bliver ganske tydeligt, hvis man kaster et blik på regeringens rapport om forsyningssektoren fra 2016, hvor det under overskriften ”Konkurrenceudsættelse af det genanvendelige affald” slås fast at: ”Regeringen vil fremsætte forslag om… at der bliver pligt for kommunerne til at anvende private løsninger til håndtering, herunder sortering af kommunalt indsamlet affald”.

Samfundsansvar
For det andet ændres vilkårene for forbrændingsanlæggene dramatisk, så de nu udelukkende skal drives som privatøkonomisk optimerende anlæg, uanset om de er offentligt ejede eller ej.

Lykketoft kan have ret i, at det offentlige ejerskab til forbrændingsanlæggene opretholdes, hvis KL accepterer, at de internt skal reducere forbrændingskapacitet til den størrelse forligspartierne har fundet frem til, og på de vilkår forligspartierne har stillet op. Men det er jo ikke kun et spørgsmål om det formelle ejerskab, det er også et spørgsmål om forvaltningen af ejerskabet, om årsagen til at anlæggene er offentlige.

Forbrændingsanlæggene er offentlig infrastruktur, der skal drives under hensyntagen til anlæggenes samfundsmæssige opgaver og ansvar, såvel i forhold til forsyningssikkerhed som miljømæssigt, ressourcemæssigt, klimamæssigt og socialt. Og det tillader aftalen ikke.

Affaldsanlæggene skal ifølge affaldsaftalen underlægges det voldsomt bureaukratiske statslige Forsyningstilsyn. Forsyningstilsynets økonomiske kontrol og krav om stadig øget økonomisk effektivitet vil tvinge selskaberne til fuldt ud at fokusere på opfyldelse af de økonomiske krav på bekostning af hensynet til sektorens langsigtede udvikling.

Samtidig viser erfaringerne fra vandsektoren, der i en årrække har været underlagt det tilsvarende Forsyningssekretariat, hvor voldsom en bureaukratisering et sådant tilsyn medfører.

Direktør Thorkild Neergaard fra Brønderslev Forsyning har vurderet, at de totale omkostninger for sektoren ved at have fået Forsyningsskretariatet ind som økonomisk kontrollant, ligger i en størrelsesorden omkring 135 millioner kroner om året.

Ifølge affaldsaftalen ”skal der indføres en økonomisk regulering og effektivitetskrav samt et uafhængigt økonomisk tilsyn i Forsyningstilsynet” og Forsyningstilsynet skal ”sikre, at effektivitetspotentialet realiseres”.

Det anføres, at tidligere analyser har vurderet effektiviseringspotentialet til 400-600 millioner kroner. De tal stammer fra rapporten ”Effektivisering af affaldsforbrændingssektoren” fra 2016, hvor effektiviseringspotentialet ved forskellige modeller for statslig styring af affaldssektoren, netop vurderes til at være i den størrelsesorden.

Bureaukratiseringskrav
Imidlertid vælger rapport helt at se bort fra effektiviseringspotentialet ved at fortsætte den nuværende offentlige organisering af sektoren. Det effektiviseringspotentiale sætter rapporten til nul. Arbejdsgruppen forklarer, at ”der ikke er beregnet et effektiviseringspotentiale i basis, som er situationen i dag”.

Når man som udgangspunkt sætter effektivisering under de nuværende rammebetingelser til nul, kan det jo ikke undre, at man når frem til, at en effektivisering kun er mulig under ændrede rammebetingelser.

Virkeligheden viser bare noget helt andet. Behandlingsprisen for energiudnyttelse af ét ton affald er for eksempel faldet med 10 procent i en syvårs periode fra 2010, samtidig med at varmeudbyttet er steget 11 procent og eludbyttet én procent.

Der er kort sagt ingen tegn på, at effektiviteten ikke vil stige fuldt ud lige så hurtigt eller hurtigere med de nuværende rammebetingelser som under de voldsomt bureaukratiske og snævert økonomiske fikserede effektiviseringskrav, man nu vil indføre.

Kravet om central økonomisk regulering ligger i forlængelse af Finansministeriets længe ønskede brud med det hidtidige ”hvile i sig selv” princip og indførelse af indtægtsrammeregulering.

Bliver det resultatet, er det nu regnedrengene i Forsyningstilsynet, der skal godkende anlæggenes investeringer og behandlingspriser. Ved en indtægtsrammeregulering, svarende til den, som er indført for elsektoren, må anlæggene operere med overskud til ejerne i form af forrentning af den investerede kapital.

Det samme synes at være planlagt for affaldssektoren, da det fremgår af affaldsaftalen, at der indføres selskabsskat. Det vil jo ikke ligefrem billiggøre affaldsbortskaffelsen for borgerne.

Snævert fokus på egen interesse
Affaldsaftalen går imidlertid endnu længere for at reducere de anlæggenes fokus på deres samfundsmæssige rolle og ansvar. Det fastslås i aftalen, at der skal være klar og gennemsigtig adskillelse af kommunens og anlæggenes økonomi og ledelse.

Dette er allerede tilfældet i dag, med forvaltningen af ”hvile i sig selv” princippet, men det følges op med krav om at anlæggene skal leve op til anbefalingerne i Statens Ejerskabspolitik.

Her er igen tale om at gennemføre anbefalingerne fra Regeringens Forsyningsrapport fra 2016. Kernen i Statens Ejerskabspolitik er, at bestyrelsens medlemmer skal handle ud fra, hvad der tjener selskabet bedst. Formuleringen kan synes at være en beskeden ændring, men den ændrer radikalt kommunernes og selskabernes rolle.

I dag har kommunalbestyrelserne instruktionsbeføjelse overfor deres repræsentanter i de fælleskommunale selskabers bestyrelse. Den tætte dialog mellem kommuner, borgere og selskab er i dag essentiel for udviklingen på affaldsområdet.

I princippet er de fælleskommunale affaldsselskaber i dag et middel for kommunerne til at få gennemført den kommunale affaldsplanlægning. Hvis den kommunale affaldsplanlægning for eksempel ikke længere indebærer affaldsforbrænding, har forbrændingsanlæggene ikke længere nogen rolle at spille.

Men når nu selskabernes bestyrelser fremover skal handle ud fra, hvad der tjener selskabet – og ikke kommunerne og borgerne - bedst, ændrer rollefordelingen sig pludseligt radikalt.

Selskabets egen udvikling og vækst bliver nu et mål i sig selv i stedet for et middel. Selskabet får sin helt egen eksistensberettigelse og sine egne prioriteter. På vandområdet, hvor der tidligere blev gennemført en selskabsgørelse af anlæggene, er der allerede set eksempler på, at kommuner har fået svært ved at få deres egne vandselskaber til at gennemføre deres kommunale spildevandsplanlægning.

En tilsvarende bestemmelse kendes ikke fra Selskabsloven. Hvis det var tilfældet, ville en stor del af bestyrelsesmedlemmerne i danske virksomheder i dag sidde bag lås og slå.

Bestyrelsesmedlemmer er indsat af ejerne, og de tjener først og fremmest ejernes interesser, der langt fra altid er identisk med selskabets interesser. Tænk blot på de mange sager om selskabstømning. Et enkelt eksempel er pensionskassernes tømning og lukning af FIH-Erhvervsbank, som beskrevet af Thomas Svaneborg i ”Kunsten at tømme en bank og slippe godt fra det”.

Den samfundsmæssige rolle forsvinder
Der er således meget, der tyder på, at hele øvelsen går på at fjerne alle forskelle mellem offentlige og private selskaber, så der kan åbnes op for private aktører. Ejerskabet kan forblive offentligt, men anlæggene skal drives som private virksomheder.

Sektorens samfundsmæssige rolle og ansvar spiller ingen rolle. Den tilgang ligger igen i direkte forlængelse af regeringens anbefalinger i forsyningsrapporten fra 2016, hvoraf det fremgår:

”Reguleringen skal ikke favorisere eller diskriminere nogle ejerskaber frem for andre. Ejerne skal være underlagt de samme vilkår og agere efter de samme retningslinjer. Det gælder den økonomiske regulering, reguleringen af køberetter, reguleringen af forsyningssikkerhed, tilsyn og krav til ejerskabsvaretagelse.

Hensynet til forsyningssikkerhed og forbrugerbeskyttelse kan og skal håndteres af reguleringen. Det er derfor ikke afgørende, hvem der ejer forsyningsvirksomhederne…..”

Men på baggrund af vores mange års erfaringer med forbrænding internationalt, må vi bare konstatere, at der er meget stor forskel på, hvordan offentlige og private forbrændingsanlæg drives, blandt andet i forhold til valget mellem at maksimere det antal tons affald, man kan pumpe igennem anlæggene i forhold til optimering af energiudbytte, emissioner, slaggemængder og slaggekvalitet.

Samtidig viser de internationale erfaringer, at private anlæg kun etableres i det omfang der er fuld sikkerhed for tilførslerne i hele anlæggets levetid, således at der enten vil være konstant underkapacitet eller der må udstedes kommunale garantier for affaldsmængderne, som forhindrer kommunerne i at flytte mængder fra forbrænding til genanvendelse.

Borgerne hænger på udgiften
Kombinationen af de nye omfattende krav til de kommunale udbud af affaldsindsamling og sorterings og det krævede efterfølgende tilsyn, hvor ”kommunerne skal kunne dokumentere, hvor borgernes affald bliver af, og hvor og hvordan det bliver genanvendt”, administrationen af det nye store statslige Forsyningstilsyn, de omfattende indberetningskrav for anlæggene i forbindelse med indtægtsrammestyringen og det skærpede økonomiske tilsyn med anlæggene og så videre, bliver selvfølgelig rasende dyrt.

Men den udgift kommer borgerne til at hænge på. Ifølge aftalen skal forsyningstilsynet gebyrfinansieres og eventuelt implementerings- og driftsomkostninger ved planen for udfasning af overkapacitet på forbrændingsområdet skal finansieres af kommunerne.

Det er aftalepartnernes vurdering, at ”aftalen gør det ikke samlet dyrere at være dansker eller drive virksomhed – effektivisering af affaldsforbrænding vil føre til samlet set lavere affaldspriser og lavere varmepriser i mange tilfælde”.

Som vi beskrev oven for, er det ikke sandsynliggjort, at det nye bureaukratiske system vil føre til nogen effektiviseringer overhovedet, ud over dem, der ville være kommet alligevel under de nuværende rammebetingelser.

Stort set det samlede folketing har besluttet at privatisere en stor del af affaldssektoren og pakke resten af sektoren ind i en kæmpe bureaukratisk kolos, der ikke kan undgå at blive en kæmpe klods om benet på sektorens fortsatte udvikling.

Der er ikke dokumenteret nogen klimaeffekt af hele øvelsen, men klimakrisen har derimod vist sig at være velegnet som dække for et gennemgribende opgør med den offentlige danske affaldssektor, som længe har stået på Finansministeriets ønskeseddel.  

Det er svært at se lyset for enden af tunnelen.

Forrige artikel Verdens Skove og Ørsted: Her er fire bud på bedre regulering af biomasse Verdens Skove og Ørsted: Her er fire bud på bedre regulering af biomasse Næste artikel Miljøforkæmpere: Voksende minedrift er ødelæggende for det grønlandske miljø Miljøforkæmpere: Voksende minedrift er ødelæggende for det grønlandske miljø