Torben Tranæs: Derfor skal vi regulere markedet for botilbud

Derfor er der behov for regulering. I ekspertudvalget på socialområdets rapport fra april 2024 har vi redegjort for, at en botilbudsplads som udgangspunkt ikke er egnet til markedsudsættelse.

Og jo mere specialiserede botilbud vi taler om, jo mindre egnede er de.

Problemet er, at man ikke uden videre kan forvente effektiv konkurrence. Botilbud er offentligt finansierede boliger med mulighed for varieret støtte, som tilbydes til udsatte borgere, der på grund af eksempelvis psykiske eller sociale problemer har behov for en sådan bolig.

Som det er i dag, er disse botilbud markedsudsat. Det betyder, at ydelsen – der er "en botilbudsplads" – købes og sælges på et marked. Og netop botilbud fylder meget i de kommunale budgetter på socialområdet.

Går ikke hånd i hånd med markedet

Effektiv konkurrence er en forudsætning for, at markedsudsættelse virker og øger effektiviteten.

Det kræver, at den vare, som sælges, og de forhold, som gør sig gældende i den forbindelse, opfylder visse betingelser.

Den mest basale betingelse er, at købere og sælgere har alternativer at vælge imellem. Dernæst skal det være relativt let (læs: uden væsentlige omkostninger) at sammenligne indhold og kvalitet af varerne på markedet.

Det helt centrale er, at selve prisfastsættelsen flyttes væk fra at ske i en forhandling mellem kommunen og udbydere af botilbud.  

Torben Tranæs
Fhv. formand, Ekspertudvalget på Socialområdet og forskningsdirektør, Vive

Når varen er en botilbudsplads, er ingen af de to betingelser opfyldt. Når en borger flytter ind i et botilbud, bliver det borgerens hjem.

Og borgeren kan, med få undtagelser, ikke flyttes uden samtykke, hvilket der i øvrigt er gode grunde til og desuden nedfældet i internationale konventioner.

For den typiske borger i et botilbud har kommunen, som er køber af botilbudspladsen, altså ikke mulighed for at vælge et alternativt botilbud.

Med hensyn til den anden betingelse, som er muligheden for at sammenligne varen, er der også udfordringer, idet et botilbud er en meget kompleks ydelse, og det er svært at sammenligne to botilbud – og dermed svært at vurdere, hvilket tilbud der er bedst til prisen.

Derudover er der ofte kun få udbydere af botilbud. Og til tider er der tale om et lokalt monopol: Udbyderen (sælgeren) af en botilbudsplads og kommunen (køberen) har ikke samme information om botilbuddets kvalitet og egnethed for borgeren og så videre.

Alt sammen gør det markedsudsættelse mindre oplagt.

Omhyggelig og præcis regulering

Hvad gør vi så?

Her er der to veje at gå: Enten kan man droppe markedsudsættelse og lade kommunerne hjemtage området, så det kun er det offentlige, der ejer og driver botilbud, samt eventuelt selvejende foreninger, som opererer på samme vilkår.

Alternativt må man gennemføre en regulering af markedet, som tager højde for de særlige betingelser, der gør sig gældende i forhold til botilbud.

I ekspertudvalget diskuterede vi indgående, hvilken vej vi skulle anbefale politikerne at gå, og vi kom frem til at anbefale reguleringsvejen.

Dels fordi vi mente, at det faktisk er praktisk muligt at indføre en hensigtsmæssig regulering. Og dels fordi vi i Danmark har en lang tradition for et godt samarbejde mellem det offentlige og det private på socialområdet.

Endelig er det hensigtsmæssigt, at de offentlige tilbud generelt er udsat for konkurrence for derigennem at fremme innovation og effektivitet.

Derfor var vores anbefaling, at der sker en meget omhyggelig og præcis regulering af markedet, hvis botilbud skal fortsætte med at være markedsudsat.

Ekspertudvalget har ikke udarbejdet et detaljeret bud på, hvordan reguleringen i praksis kunne indrettes, men vi har præsenteret nogle principper for en hensigtsmæssig regulering.

De vedrører markedsindretning og rammerne for konkurrencen, det takstsystem, der prisfastsættes med udgangspunkt i, og endelig mulighederne for at investere i de fysiske rammer – altså at bygge botilbud.

Nedenfor vil jeg for egen regning udfolde disse principper i lidt flere detaljer.

Prisen skal være givet på forhånd 

Det helt centrale er, at selve prisfastsættelsen flyttes væk fra at ske i en forhandling mellem kommunen og udbydere af botilbud.

Prisen skal være givet på forhånd. Dette er afgørende, netop fordi betingelserne for effektiv decentral priskonkurrence ikke er til stede.

Prisen kan enten være givet via referencetakster, takstlofter, priser forhandlet mere centralt (for eksempel regionalt eller via indgåelse af SKI-aftaler) eller noget helt fjerde.

Vi har med andre ord skruet et system sammen, hvor udbyderne af botilbud har incitament til at hæve omkostningerne.

Torben Tranæs
Fhv. formand, Ekspertudvalget på Socialområdet og forskningsdirektør, Vive

Disse takster (priser) vil i praksis være baseret på faktiske omkostninger, men ikke de faktiske omkostninger i det konkrete botilbud, der forhandles om.

De er derimod baseret på de faktiske omkostninger ved billigst muligt at levere det serviceniveau, som politikerne har bestemt – for eksempel bestemt ud fra nogle udvalgte reference-botilbud eller identificeret i forbindelse med centrale prisaftaler.

Et privat botilbud, som er særligt god til at levere den aftalte service og kvalitet, og derfor har lave omkostninger, kan med en sådan regulering tjene mere end sine konkurrenter.

Så længe udbyderen kan stille Socialtilsynet tilfreds, er alt godt, og udbyderen kan øge sit overskud ved at levere den aftalte botilbudsydelse mere effektivt.

I en sådan struktur vil konkurrence og et privat indtjeningsmotiv virke til at fremme for effektiviteten. Modsat i dag, hvor private udbydere har incitament til at øge omkostningerne i stedet for at øge effektiviteten.

Dette lyder umiddelbart besynderligt, men skyldes svag konkurrence, manglende regulering og et generelt uhensigtsmæssigt samspil mellem regler, som jeg vil illustrere.

For stort incitament til at hæve prisen 

Socialtilsynet skal i dag holde øje med, at private botilbud ikke sætter deres priser for højt.

Overskuddet på driften af et botilbud må ikke være meget højere end det almindelige overskud i tilsvarende private servicevirksomheder, for eksempel tre procent. Højere overskud vil ikke blive godkendt af Socialtilsynet.

Det betyder, at de private botilbud ikke har noget incitament til at forsøge at gøre tingene smartere.

Tværtimod kan det være en fordel for dem at hæve omkostningerne, så de tre procent kan tages af et højere beløb.

I dag forhandles prisen for en botilbudsplads mellem botilbuddet og kommunen – nemlig med udgangspunkt i de faktiske omkostninger.

Læg hertil, at borgeren som udgangspunkt ikke kan flyttes, og at udbyderen af botilbuddet er bedre informeret end kommunen om alt vedrørende botilbuddet.

Ja, så har udbyderen i praksis gode muligheder for at hæve den pris, kommunen betaler, så den følger med de øgede omkostninger – og derigennem øge sin omsætning og indtjening.

Vi har med andre ord skruet et system sammen, hvor udbyderne af botilbud har incitament til at hæve omkostningerne.

Man kan ikke bebrejde private virksomheder, at de forsøger at tjene penge. Men det er nødvendigt, at virksomhederne har incitament til effektivisering og ikke til at øge omsætningen via højere omkostninger og pris.

Og selvom vi ikke kender det præcise omfang af problemet, er det uholdbart med en markedsindretning som i dag, hvor incitamenterne vender på hovedet. 

Kvalitetskrav skal indgå i ligningen

Skærpede kvalitetskrav- og modeller, specialeplaner med videre nævnes ofte i debatten som alternativer til de to nævnte veje: hjemtagning og regulering.

Dette er imidlertid ikke et alternativ. Skærpede kvalitetskrav for eksempel gør hverken fra eller til i forhold til det problem, at den model, vi i dag har for prisfastsættelse for botilbud, ikke passer til varen, der er et botilbud.

Uanset hvordan priserne fastsættes, så bør kvaliteten af ydelsen indgå i ligningen på lige fod med omfanget.

Torben Tranæs
Fhv. formand, Ekspertudvalget på Socialområdet og forskningsdirektør, Vive

Skærpede kvalitetskrav med videre skal derimod betragtes som noget, der er relevant at diskutere, uanset om politikerne går reguleringsvejen eller hjemtager området helt.

Uanset hvordan priserne fastsættes, så bør kvaliteten af ydelsen indgå i ligningen på lige fod med omfanget.

Et andet vigtigt punkt i ekspertudvalgets anbefalinger handler om den takstmodel, der skal bruges ved den centrale fastsættelse af priser.

Her er det vigtigt, at der er tale om fair priser mellem det offentlige og det private. Det kan ikke blive præcis de samme poster med præcis det samme indhold, som indgår i bestemmelsen af offentlige og private priser, idet en række forhold er forskellige mellem offentlige og private virksomheder.

Så fairness skal opnås på et lidt mere overordnet plan. Som når friskoler modtager tilskud baseret på, hvad folkeskoleelever koster i gennemsnit.

Det kan godt lade sig gøre, men må i sidste ende basere sig på en samlet vurdering af, hvilke takstniveauer der skaber en fair konkurrencesituation.

Tilsynet skal koncentrere sig om kvalitet 

Afslutningsvis en bemærkning om Socialtilsynet.

Tilsynet har i dag meget betydelige beføjelser over for stort set alt, der vedrører et botilbud inklusiv budgetter og økonomi.

Når det kommer til budgetter og økonomi har tilsynet imidlertid kun få retningslinjer at støtte sig til.

En betydelig gevinst ved en model efter de principper, som er skitseret overfor, er, at Socialtilsynet ikke længere skal agere 'finanstilsyn' i forhold til botilbudssektoren.

En sektor, som bliver stadig mere kompleks med koncerndannelser, hvor botilbud ejes af holdingselskaber.

Når prisen på en botilbudsplads er givet på forhånd og ikke skal forhandles mellem kommune og botilbud, så kan Socialtilsynet koncentrere sig om kvaliteten af den service, borgeren modtager. En opgave, som er mere fokuseret end opgaven i dag, og som tilsynet er rigtig godt rustet til at løse.

Udover at sikre incitamenter til effektiv drift og priser, som svarer til omkostningerne ved at levere de politisk fastsatte serviceniveauer, skal en hensigtsmæssig regulering af de markedsudsatte dele af socialpolitikken også sikre hensigtsmæssige incitamenter til at investere i de fysiske rammer.

Her er det vigtigt, at de ansvarlige myndigheder sikrer, at det er de fremtidige forventede behov, der er styrende, og ikke de boligtyper der etableres.

De emner er behandlet både i ekspertudvalgets første rapport fra 2023 og den endelige fra 2024.