Debat

Embedsmand: Hvis man vil have politiske embedsmænd, bør de følges af mere offentlighed i forvaltningen

Hvis man ønsker sig flere politiske embedsmænd, bør disse følges af en højere grad af offentlighed i forvaltningen. I hvert fald hvis man vil undgå, at politisering af embedsværket resulterer i mere mistillid, skriver Ebbe Elhauge Kristensen.

Kan de seneste 120 års historiske udvikling af offentlighedsprincippet og embedsværket bruges til noget i den nuværende debat om tilliden til embedsværket? Det spørgsmål stiller - og besvarer - embedsmand Ebbe Elhauge Kristensen i dette indlæg.
Kan de seneste 120 års historiske udvikling af offentlighedsprincippet og embedsværket bruges til noget i den nuværende debat om tilliden til embedsværket? Det spørgsmål stiller - og besvarer - embedsmand Ebbe Elhauge Kristensen i dette indlæg.Foto: Bo Amstrup/Ritzau Scanpix
Ebbe Elhauge Kristensen
Dette indlæg er alene udtryk for skribentens egen holdning. Alle indlæg hos Altinget skal overholde de presseetiske regler.

Et tilbageblik på udviklingen i forholdet mellem politikere og embedsværk de seneste 120 år peger på, at man bør læse debatten om offentlighedsloven sammen med debatten om politiske embedsmænd, tilliden til embedsværket og politisering af forvaltningen.  

Hvis man ønsker sig flere politiske embedsmænd, bør man måske samtidig ønske sig en højere grad af offentlighed i forvaltningen. Ikke mindst hvis man vil undgå, at enten uformel eller formel politisering af embedsværket resulterer i mistillid til både embedsmænd og ministre. 

På mange måder er gennemsigtighed og offentlighed i forvaltningen relativt nye begreber i Danmark. Det er først i 1987, at vi i Danmark får en offentlighedslov, der minder om den, vi har i dag, hvor en generel adgang til aktindsigt (med en række undtagelser) giver offentlighed og opposition mulighed for at kigge regeringen i kortene.

Det står i kontrast til eksempelvis Sverige, hvor offentlighedsprincippet har gjort sig gældende i mere end 200 år. I Danmark er offentlighed i stedet blevet set som et spørgsmål om den enkeltes retsbeskyttelse og ikke som generel kontrol af regering og forvaltning. 

Selv efter systemskiftet i 1901, hvor parlamentarismen blev udgangspunktet for magtudøvelse i Danmark, og Venstre overtog regeringsmagten fra Konservative, spillede offentlighed i forvaltningen forsat en meget lille rolle politisk og i forholdet mellem regering, embedsværk og offentligheden i Danmark. Venstre havde ellers traditionelt været fortaler for lægmandsdeltagelse og decentralisering, men gjorde ikke noget særligt for at bane vejen for offentlighed i forvaltningen.  

Kan de seneste 120 års historiske udvikling af offentlighedsprincippet og embedsværket bruges til noget i den nuværende debat om tilliden til embedsværket? 

Embedsværkets historiske egenrådighed  

I efterkrigstiden begynder konturerne af det embedsværk, vi nu kender, at tegne sig. Perioden fra slut 1940’erne og frem er ofte beskrevet som de egenrådige og magtfulde departementschefers tid. Det var departementscheferne, der kontrollerede embedsværket og var et stærkt modspil til politikerne – måske sommetider for stærkt. 

Temadebat

Smuldrer tilliden til embedsværket?

Det sætter Altinget Embedsværk spot på i en ny temadebat.

For en lang række sager – så som rigsretssagen, instrukskommissionen, minkkommissionen og FE-sagen – har sat ild til debatten om netop tilliden til det danske embedsværk.

Betyder det, at tilliden er kommet under pres i en sådan grad, at der er behov for politiske tiltag for at genoprette den? Hvis ja, hvilke?

I den kommende tid beder vi politikere, embedsmænd og eksperter give deres svar på spørgsmålet i vores spalter.

Du kan læse meget mere og se panelet her.

Forholdet er blandet andet beskrevet af den legendariske tidligere departementschef i Finansministeriet, Erik Ib Schmidt, og daværende statsminister Hilmer Baunsgaard i slutningen af 1960’erne. I indledningen til Erik Ib Schmidts selvbiografi lyder det: 

”Baunsgaard: Er du for resten klar over, hvad vi i regeringen kalder jer [departemencheferne]? Erik Ib Schmidt: Næh? Baunsgaard: Psykopatklubben – for når vi har drøftet noget i regeringen og siger til jer, at nu har vi besluttet sådan og sådan, og så skal I gøre det videre fornødne, så svarer I tit: Jamen, det er helt forkert, sådan skal det ikke ordnes, det ville være meget bedre hvis man osv.” 

Erik Ib Schmidts selvbiografi hedder da også blot ”Fra psykopatklubben”. 

Baunsgaard og de øvrige ministre i perioden op igennem 1960’erne og 1970’erne var frustrerede over den egenrådighed og vilje til at tale ”magten midt imod”, der ofte kom fra systemet – ikke mindst departementscheferne.  

Det er blandet andet malende beskrevet i et portræt af den mangeårige departementschef i Boligministeriet og Transportministeriet Ole Zacchi med titlen ”Slotsholmens ældste hanbavian”, der blev bragt i Information i 2000. Selv så sent som i 1982 kunne den nævenyttige Ole Zacchi kommentere overdragelsen af Boligministeriet til en ny minister med bemærkningen: 

”Jeg tager imod de ministre, dronningen sender mig, men det bliver dejligt igen at få foden under eget bord.” 

Næppe en departementschef, der var let at bide skeer med for en ny minister. 

I samme periode, hvor Ole Zacchi sidder tilbage som en af de sidste ”psykopater”, ændrer den juridiske praksis omkring forvaltningen sig. Offentlighed i forvaltningen blev – langt om længe, vil nogen mene – en del af spillereglerne i den politiske konkurrence og i regeringens samarbejde med centraladministrationen. 

Det skete bestemt ikke over en nat. Der var en kort overgang efter krigen et vist politisk momentum bag et offentlighedsprincip, men uden at det kom ind i lovgivningen. Fra slut 1960’erne og frem til midt 1980’erne kom der mere politisk kraft bag bestræbelserne. 

Den første offentlighedslov 

I 1970 fik Danmark sin første egentlige offentlighedslov. Det er her, det for første gang bliver muligt for alle og enhver at begære aktindsigt i dokumenter, der var blevet behandlet i forvaltningen. Der er en række undtagelser i lovgivningen, herunder ikke mindst, at den, der begærer aktindsigt, skal kunne referere til en bestemt sag og derfor i princippet allerede kende til sagen fra anden side.  

I 1970 fik Danmark sin første egentlige offentlighedslov. Det er her, det for første gang bliver muligt for alle og enhver at begære aktindsigt i dokumenter, der var blevet behandlet i forvaltningen.

Ebbe Elhauge Kristensen
Chefkonsulent, Digitaliseringsstyrelsen

Uanset begrænsningerne var der tale om et paradigmeskifte i dansk forvaltning og regeringsførelse. Nu fik borgere, journalister og opposition helt nye muligheder for at kontrollere grundlaget for de beslutninger, der blev truffet i regering og forvaltning. 

Fra politisk side gik yderligere styrkelse af offentlighedsprincippet herefter ind i et dødvande. Det skyldes på den ene side, at det ikke er et væsentligt spørgsmål for vælgerne, og på den anden side, at blandt andet Kommunernes Landsforening var betænkelige ved de mulige administrative byrder, der kunne være forbundet med et ”hav af ønsker om aktindsigt”.  

Det var ikke just noget, periodens borgerlige regeringer ville stå model til – og heller ikke hos Anker Jørgensens socialdemokrater var der et ønske om yderligere offentlighed. Det bliver derfor først i 1985, at offentlighedsloven igen bliver revideret – blandt andet med udgangspunkt i et udvalgsarbejde, der kørte fra 1973 til 1978. 

Den nye offentlighedslov trådte i kraft i 1987. Samtidig blev spørgsmålene om partsoffentlighed udskilt fra loven og overført til den nye forvaltningslov, der blev vedtaget næsten samtidig. Med loven i 1987 nærmer man sig den lovgivning, man kender i dag, hvor al forvaltningsvirksomhed (med visse undtagelser) er omfattet af en selvstændig offentlighedslov, og hvor der gælder et princip om meroffentlighed. Det vil sige, at man, hvis ikke oplysninger er begrænset af eksempelvis tavshedspligten, kan give videre adgang til oplysninger end det, der skal gives adgang til ifølge loven. 

Der var dog stadig væsentlige undtagelser i lovgivningen, og kritikere mente forsat ikke, at loven fungerede som en reel demokratisk kontrolfunktion. 

I 2002 nedsatte daværende justitsminister Lene Espersen en ny offentlighedskommission. Kommissoriet indeholdt blandt andet overvejelser om, hvordan offentlighedsloven fremadrettet skulle forholde sig til ”mere smidige tværministerielle samarbejdsformer”.  

Det sidste førte blandt andet til den senere meget kritiserede §24, der giver ministerierne mulighed for at undtage dokumenter oversendt fra egne styrelser fra aktindsigt, hvis de er oversendt som led i ministerbetjening. Denne paragraf blev en del af den nye offentlighedslov, der blev vedtaget i 2014. Kritikere af den nye offentlighedslov har ofte peget på, at for mange dokumenter kan undtages med den begrundelse. 

Det moderne embedsværk bliver til

Politik handler som bekendt om meget mere end den gængse sagsbehandling. Hvis nogen skulle have været i tvivl om det, kommer det til at stå lysende klart i 90’erne, hvor en helt anden form politisk kommunikation for alvor slår rod i dansk politik, da spindoktorerne gør deres indtog.  

Offentlighedsloven gav en del muligheder for at kigge forvaltningens vurderinger i kortene – og dermed fik embedsmændene et klart incitament til at sikre, at deres anbefalinger havde et rimeligt fagligt belæg. 

Også på departementschefposterne blæste forandringens vinde. De mere egenrådige var gået på pension og erstattet af topembedsmænd, der måske var knap så meget modspillere til politikerne. Det bliver i 1990’erne efterhånden normal praksis, at også topembedsmændene kan skiftes ud og byttes rundt, så de matcher ministerens præferencer og kompetencer. 

Sådan er det også i dag, hvor nylige eksempler på denne praksis er departementschefrotationerne, der fandt sted, i forbindelse med at Mette Frederiksens socialdemokratiske regering trådte til i 2019.  

Martin Præstegaard fra Finansministeriet og Christian Kettel fra Statsministeriet fandt hurtigt andre græsgange, og Mette Frederiksens tidligere samarbejdspartnere Peter Mørch og Barbara Bertelsen satte sig til rette i henholdsvis Finansministeriet og Statsministeriet. 

Trækker man de store linjer op i de sidste godt 120 års historie om forholdet mellem politikere, embedsværk og offentlighed, lader der til at være to tendenser. 

Den første tendens er, at der efter overgangen fra et politisk konservativt embedsværk til et partineutralt embedsværk gradvist sker en glidning mod, at embedsværket skal levere politiske rådgivning af regeringen i en grad, at der kan opstå en konflikt mellem den politiske og faglige rådgivning. 

Det er derfor også slående, at offentlighed sjældent – hvis overhovedet – bringes ind, når talen falder på ønsket om flere politiske embedsmænd.

Ebbe Elhauge Kristensen
Chefkonsulent, Digitaliseringsstyrelsen

Den anden tendens er, at sideløbende med den udvikling kommer et offentlighedsprincip til at spille en større og større rolle for samarbejdet mellem embedsmænd og politikere – ikke mindst mediernes og befolkningens mulighed for indsigt i de reelle motiver og faglige forudsætninger for politiske tiltag. 

Ser man på de overordnede tendenser, er den stigende politiske involvering af embedsværket langt hen ad vejen sket i en form for takt med stigende åbenhed i forvaltningen. Det ændrer sig med nedsættelsen af den nye offentlighedskommission i 2002, der indvarsler det kursskifte, som bliver stadfæstet i 2014 med vedtagelsen af den nye offentlighedslov. 

Det er på den baggrund paradoksalt og tankevækkende, at de seneste 20 år ikke har fulgt den udvikling. Her er stigende politisering af dele af embedsværket ikke sket i en form for takt med større åbenhed. Kritikerne af den nye lov fra 2014 vil formentlig sige snarere tværtimod. 

Styrkelse af offentlighedsprincippet? 

Hvis man ønsker sig flere politiske embedsmænd og dermed en større politisering af embedsværket, bør man samtidig skabe mulighed for større gennemsigtighed og offentlighed i forvaltningen.  

Det er naturligt, at et stigende interessefællesskab mellem embedsmænd og politikere – og måske svækkende normer, når det kommer til den klassiske ressortfaglighed og fagintegritet i embedsværket – i et demokratisk samfund må modsvares af øget offentlighed i forvaltningen. 

Det er derfor også slående, at offentlighed sjældent – hvis overhovedet – bringes ind, når talen falder på ønsket om flere politiske embedsmænd. Det ville fremstå mindre tendentiøst, hvis de, der argumenterer for flere politiske embedsmænd, i næste sætning gør sig til talsmænd eller -kvinder for en tilsvarende styrkelse af offentligheden i forvaltningen.  

Det vil sikre, at den ekstra politiske betjening ikke sker på bekostning af borgernes og Folketingets mulighed for at følge med i, hvordan faglighed og politisk positionering spiller sammen. Og dermed heller ikke sker på bekostning af tilliden til det politiske system og embedsværket. 

Det betyder ikke, at alle skal have adgang til alt altid. Der skal være mulighed for at tænke en politisk tanke, uden at det ender i toppen af feeds og på forsiderne. Men den balance kan givetvis også rammes med et styrket offentlighedsprincip.  

Det står tilbage, at en styrkelse af offentlighedsprincippet i den nuværende situation på mange måder vil lede udviklingen i samspillet mellem regering, ministre og embedsværk tilbage på et tidligere spor, hvor øget offentlighed i forvaltningen alt andet lige gik hånd i hånd med øget politisering af embedsværket. 

Dermed bestemt ikke sagt, at øget politisering af embedsværket eller flere formelle politiske embedsmænd er ønskeligt. Men hvis det er det, der kommer på menuen, vil en styrkelse af offentlighedsprincippet være passende tilbehør. 

Politik har aldrig været vigtigere

Få GRATIS nyheder fra Danmarks største politiske redaktion

Omtalte personer

Ebbe Elhauge Kristensen

Chefkonsulent, Digitaliseringsstyrelsen
Cand.scient.pol (Aarhus Uni. 2013)

0:000:00